秋风：城乡统筹的真义

　　成都、重庆最近被国家发改委批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。观察家们对此赞赏有加，称此举将推动城乡统筹发展。但是，假如在试验过程中，政府未能摆正自己的位置，则未必真能实现不损害每个人利益的城乡一体化发展。

　　特区是推动中国经济变革的一个重要手段，中央政府先后批准设立了若干个经济特区，后来又设立了浦东、天津滨海等不同名目的特区，分别进行金融等方面的试验。各地方政府也设立了各种各样的经济开发区、工业园区、新技术产业开发区等等，这些也都多少带有地方特区的性质。

　　为什么要建立特区？特区究竟特在哪里？稍加观察即会发现，一个地方一旦被划为特区，区内民众和企业就可在一定程度上得到更多的自由。比如，民众可以自由迁徙，可以大胆设立私人企业，私人企业可以自由地与外商合资，享有进出口贸易的自由，开办某些金融业务的自由。所有这些自由本来是民众和企业理应享有的“自然的自由”，但通行全国的种种法律、政策限制了它们，在特区，民众和企业则可以豁免那些限制性措施。

　　由此可见，特区待遇类似于英国历史上自治市从国王那里所获得的“特免权”、“特许状”。如果特区确实产生了良好的效果，那不是因为特区政府做了哪些好事，而是因为生活在特区的民众和企业，在一定程度上不用再遭受不合理的法律、政策的困扰。民众与企业的创造性相对自由地发挥出来，从而带动经济增长。特区试验的成功靠的不是政府，而是民众。

　　在城乡统筹问题上，同样如此。市场内在的具有城乡一体化发展的趋势，因为，民众追求改善个人境遇、企业追求利润的自然冲动，会引导土地、劳动力、资本等要素在城乡之间双向流动，这种流动当然也会带动知识、技术、文明、生活方式在城乡之间双向流动，城乡当然会一体化发展。在民众的迁徙自由、就业自由、投资自由基本不受限制的国度，城乡之间的差距并不明显。在珠江三角洲地区，要素相对自由的流动也带来了一定程度的城乡一体化发展趋势。

　　反过来，国内大部分地区城乡差距明显的根源，恰恰是政府的控制与管制政策。政府禁止农村人口自由迁徙城市，也禁止城市人口自由购买乡村土地、房屋。由于人不能自由流动，所以，文明、知识、生活方式等等也不能自由流动。这些政策将城市与乡村分隔起来，人为地造成了城乡发展的脱节。

　　因此，实现城乡一体化发展，其实不需要政府自上而下的“统筹”，唯一需要的只是政府废除现有种种阻碍要素在城乡之间双向自由流动的法律、政策。只要不受干扰，要素的流动必然是双向的。举一个最简单的例子：城市中产阶级厌倦了城市喧嚣的生活，当然希望到乡村居住。而一旦他们移居乡村，就可以带动乡村基础设施建设，也可以创造出服务行业，让农民就地融入现代劳动分工网络体系。

　　从这一角度看，成都、重庆的试验，让人难以乐观。据说，两市将从八个方面推动城乡统筹，其中大部分措施都是政府将积极地干这个、干那个，民众、市场、社会则是被动的对象。通观整个计划，人们得到的印象是：似乎离开了政府的强力推动，城乡就不可能一体化发展。

　　依据经验，如此强势的政府权力，如此积极的政府作为，总是令人有点担心。两市表示将要采取的第一条措施是，将统筹城乡规划的编制，建立城乡一体化、各类规划定位清晰、功能互补、衔接协调的规划体系、编制程序和管理体制。这对农民意味着什么，值得关注。统筹规划是否意味着农民丧失对土地的权利、城市政府将可以随意征地？城乡一体化是否意味着，政府会让农民迁离故居，集中居住到政府规划的楼房？

　　但愿这些担心不会成为现实，但“城乡统筹”这个概念，总归让人不能不担心政府官员将自己的偏好强加于民众的危险。这不是怀疑官员的品行，但政府官员真的有能力知道，城乡与乡村如何双向接近？政府真的知道，农民需要什么，城市居民需要什么？官员出台的旨在推动城乡统筹的政策，真的能达到官员们所预期的结果？政府的统筹会不会变成牺牲部分人权益增进其他人权益？

　　讨论城乡一体化发展，首先得弄清，城乡目前未能一体化发展的原因。假如问题就出在政府不合理的法律、政策上，那就不要奢谈政府应做什么，还是先考虑政府不做什么吧。只有城乡居民自己最清楚自己的需求，把支配其要素的自由还给城乡居民，城乡自然地会一体化发展。(作者为九鼎公共事务研究所研究员) 中国经营报记者：秋风