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改革的实质是对现有秩序和制度重新安排，其中风险很大。深圳制定的《条例》试图解决“改革超前”和“法律滞后”难题，改革者的无罪豁免条款，让领头羊不再成为替罪羊
日前，被称为“试错条例”的《深圳经济特区改革创新促进条例》(下简称《条例》)正式获得深圳市人大通过并同时颁布执行。
这部法律充满新意。如“改革创新是政府的法定义务”，“行政机关是改革创新的主体”，“公众参与”，“宽容失败”等。“只要改革创新方案制订程序符合规定，个人或单位没有牟取私利、没与其他单位或个人恶意串通，即使工作发生失误、改革创新未达到预期效果甚至造成一定损失，有关人员可予免责。”这段话尤其受到人们关注，被认为是为改革者提供了一个“护身符”。
深圳的焦虑和出路
“深圳速度”曾经辉煌一时。但今天的深圳却遇到了增长瓶颈和效率低下两大问题。改革产生了深圳，但深圳逐渐被旧体制同化。有人曾对深圳调研后发现，深圳的行政审批程序远比内地繁琐，行政许可的门槛比内地还要高。
随着全球经济一体化，国内的区域经济一体化进程也在加快，甚至内地有些地方在招商引资方面的优惠政策大大超过特区。在沿海城市香港、广州、上海、北京快速发展的背景下，深圳的定位在哪里？出路在哪里？这已经成为今天多数深圳市民和企业关心的迫切问题。深圳面临“特区不特”的尴尬。
另一个问题，受自然和历史条件的限制，面对土地、能源、环境、人口四个“难以为继”的难题，深圳新的突破口在哪里？去年3月，新上任的市委书记李鸿忠提出，深圳还要继续做好“特”字文章。“以特别之为，立特区之位”。什么算“特别之为”？李鸿忠的解释是四个字“改革创新”。“改革创新是深圳的根、深圳的魂，深圳要向改革创新要发展的动力、向改革创新要发展的优势、向改革创新要发展的资源、向改革创新要发展的空间。”
在改革方面，李鸿忠上任后做了三件大事。首先，在全国率先恢复成立 “改革办”这样一个专门负责改革的副局级部门，以协调市委、市政府和市属各部门的关系。改革办主任同时也是深圳市委副秘书长、深圳市政府副秘书长；紧接着，停开了6年的全国经济体制改革工作会议也在深圳召开。这次高规格会议为深圳的改革制造了声势，给予了高度评价和肯定，同时，深圳恢复“改革办”的举措也使全国改革战线的同人深受鼓舞；第三件事，利用深圳副省级城市的立法权，制定并颁布了这个《条例》。
改革者的确要保护
2003年，重庆市城口县坪坝镇原党委书记魏胜多因为“自作主张”尝试直选镇党委书记和镇长，而被免职并“双规”。当时魏胜多被上级列出的罪名包括：对于进行选举的事实，对上级隐瞒不报；在2004年末换届到期前，违反《选举法》提前进行选举；违反“党管干部”的原则。
相似的选举，于1999年的四川遂宁等地已有过试点。虽然一度受到“违法”非议，但主事官员张锦明并未获咎，不久后还被提拔任用雅安市委组织部长。另外，云南红河州石屏县七个乡镇得以顺利举行的直选，不仅拥有州委的红头文件，还获得州委书记罗崇敏的公开支持。
相似的改革试验，却命运不同。原因就在于改革者的功过是非由上级领导的喜好所主导，而没有一个法制化的评价尺度。我们理解深圳市人大的用意，是不要让领头羊一再成为替罪羊，《条例》和改革者无罪的豁免条款，有总比没有好。
从实际效果看，这个条例更多的是一种领导姿态，一种民意倾向。而这种姿态和倾向对改革来说是至关重要的。上世纪80年代刚开始搞改革时，尽管很多人因改革而获罪，但改革却大步推进。那时法律空白多，由于大众对不合理旧体制都有一定的感性认识，我们推进改革靠的是得自于全民的改革共识，靠的是舆论，靠的是宣传。
正如一些改革的批评者所说的，“改革成为意识形态”，改革是理所当然的事，谁也没有怀疑过改革的合法性。现在改革到更加精细的阶段，改革会使一些人的利益受损，推进改革的动力在弱化，但难度在加大，风险在加大。深圳既然有立法权，为改革拓展了新的空间，力所能及的哪怕是象征性的保护，也实在是一片苦心，难能可贵。
改革的实质是对现有秩序和制度重新安排，这里的风险很大。改革是好事，但改革者往往没有好下场，这是中国历史上经常发生的事。我们经常在基层碰到“闷声搞改革”的情形，改革的事明明利国利民，但当事人却像做贼一样不敢声张。一声张，准泡汤。都是要等到改革取得明显成效时，才可以拿出来示人，然后，等到改革大面积推开后，才修改法律法规。
《条例》试图解决“改革超前”和“法律滞后”这个难题，是一个不错的思路。但老实说，这也是一部无奈的法规。为什么说是无奈？因为改革往往就是从“违法”开始的。为有可能违法的事立一个保护性的法规，这个法是不是应该叫“违法保护法”？或者是“法外之法”？
现在不要说地方基层的改革创新冒着违法的危险，即使在党中央和国务院层面的一些改革措施也会遭到违法甚至违宪的质疑。当上面的领导对改革的决心发生动摇，改革者有可能随时成为牺牲品。而且，作为副省级城市，深圳拥有地方法规的立法权，但范围和作用毕竟有限。不少改革，更可能与全国性的上位法相冲突。
改革立法有待完善
《条例》规定，“行政机关是改革创新的主体”。这意味着，这部法规，只保护机关干部的改革，并不保护普通老百姓的改革。
有人曾批评“发展权”问题，提出“人民群众是发展的主体”，同样，这里也有一个“改革权”的问题。
人民群众是历史的创造者，民间蕴藏着无穷无尽的创新活力，他们也应该是改革的主体。当年，严宏昌等18位小岗村的农民摁手印分地，芜湖傻子瓜子主人年广久三次坐大狱，温州柳市镇电器“八大王”亡命天涯，这些普普通通的改革者都对改革做出了贡献，他们的命运虽然有“三个有利于”的“改革大法”保护，但最后直闹到国家最高领导人手里才解决。相对于政府里的干部，他们更需要保护。
由于《条例》中对“改革主体”的局限，由此往下，又将“改革创新”界定为体制改革创新，其范围包括经济体制、行政管理体制、文化体制和社会管理制度、人民代表大会制度建设、司法工作等。
应该说，这基本上涵盖了现行体制改革创新的大多数方面，而且也抓住了政府职能转变这个新时期改革的关键，这个概括还是不够的。
实践中，“改革创新”的范围和领域远比这些广泛，如人民群众寄予迫切期望的教育改革、医疗改革、国企改革、金融改革、农村改革等等，这些领域改革创新的余地还很大。
另外一个问题，还要防止“试错条例”的滥用。好在深圳有一个中立的专门机构来监督执行该条例。我们欣喜地注意到，该条例还特别规定：涉及劳动就业、社会保障、医疗卫生、城市规划、环境保护、文化教育、公共交通、社会治安等方面的重大改革创新，有关主管部门必须举行听证会。
3月6日胡锦涛主席参加全国人大上海代表团审议时强调，要毫不动摇地坚持改革方向，进一步坚定改革的决心和信心，要切实加大改革力度，在一些重要领域和关键环节实现改革的新突破。
3月14日，温家宝在人大记者招待会表示，要坚定不移地推进改革开放，走有中国特色社会主义道路。前进尽管有困难，但不能停顿，倒退没有出路。这些才是改革真正的利好消息。
或许，随着改革的深化，深圳的这个《条例》该进入中国改革历史博物馆了。(作者为《中国改革》杂志主编，本文仅代表作者个人观点)
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