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国务院关于官员从煤矿撤资的政令在贯彻中遇到了很大的阻力，先是传出内蒙古官员宁不当官决不撤股的消息，而现在，一些产煤省竟然出现了官员撤资煤矿的“零报告”，截至25日晚，共有497名国家机关工作人员和国有企业负责人登记从煤矿撤出投资，这显然与公众的期待有很大距离。
中央政令在地方遇到抵制，这样的事例已经不止一次发生了，从农民负担到教育乱
收费再到矿山安全，一次次的尴尬催人思考，问题到底出在哪儿？
从新制度经济学视角看来，对官员投资煤矿现象所发的紧急撤资规定属于这种情况：即政府提供一项制度安排以实现强制性制度变迁。但是，强制性制度变迁并不一定都能成功，这其中存在一个意愿制度供给(上级政府提供的制度)与实际制度供给(真正能解决问题的制度)是否一致的问题。
在供给主导型的制度变迁中，权力中心根据既定的目标和种种约束条件制定具体的操作条件。这实际上是制度的意愿供给。由于新制度规则是通过各级政府部门和企业、个人来贯彻、执行和实施的，而各级政府、企业、个人与权力中心的目标和约束条件常常是有差异的，这就会导致实际制度供给与意愿制度供给的不一致性。不一致的原因有三个：首先，强制性制度变迁并不是建立在一致性同意的基础之上，这就使得当强制性并不“强制”时，地方政府、企业、个人往往就“修正”上级的意愿制度供给，并使这种制度更适合自己实现利益最大化原则。“修正”上级制度安排的方法有：“层层截留”、“曲解规则”、“补充文件”、“改头换面”等。
其次，在供给主导型制度变迁中，由于信息不对称、不确定性、地方差异等因素的影响，权力中心(中央)的意愿制度供给与下级(包括企业)对制度创新的需求可能并不一致。因此，下级往往会对新制度规则作出符合其自身利益的理解，以机会主义的态度实施新规则。
最后，在强制性变迁中，中央限于财力因素，一般把新制度安排的实施成本“转移”给地方。地方将根据实施成本的大小对新制度安排作出局部调整。
在“撤资难”这件事中，虽然国务院(即权力中心)的决策者更多是出于对民众负责这个政治利益的考虑，但是地方政府官员却往往考虑实实在在的经济利益，而且越接近对煤矿生产的直接管理部门和岗位，这种舍政治利益而取物质利益的趋势会越明显。
想从煤矿中获取物质利益的地方官员又往往是占据相关部门的实权人物，所以地方政府在查处这个问题时不可避免地出现“很多人是在自己查自己”这个现象。这种情况的出现无疑使相关人员不仅可以在政府查处煤矿问题时很容易隐瞒不利于自己的信息，而且还很容易采取应对的措施，于是“真正查处问题”的成本必将非常高昂。
高昂的查处成本会使得问题的查处在地方政府得不偿失的考虑中难以落实。所以，除非是有问题的官员自己撤资，否则很难期望地方政府能查出多少人来。
“治理难”也好，“消除难”也好，并非一定“难治理”、“难消除”。只要相关政府主体能对决心要治理的问题能有效减少意愿制度供给与实际制度供给是不一致问题”，比如通过进行详细深入的调查研究与配套措施的保证，减少不确定信息的数量；将治理问题的措施具体化、可操作化，减少下级政府可以“修正”的空间；拓宽监督渠道，加强对下级政府在实施治理措施时的监督，增强措施的“强制性”等方法，那么问题治理起来就有效多了。
□程贯平(广东教师)
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