周其仁：取之于民易 用之于民难

　　周其仁

　　传统的理念，把国家财政行为界定为“取之于民、用之于民”。但是，我们发现，“取之于民”固然不容易，“用之于民”却往往更难。

　　以中国情况为例吧。税收增长持续多年比经济增长快很多，应该是“取之于民易” 的证据了。这里的“易”，还有另外一层意思：各种加税的专家主张，提出来容易，被采纳更容易。这是我在“闻税则喜的专家理由”里讲过的，此处不赘述。

　　“用之于民难”，又从何说起呢？当看到报道，某年国家财政开支等于财政收入时，那难道不是说，取之于民的全部用到老百姓头上去了？但常识说，财政开支不等于“用之于民”——因为政府花钱不可能处处遵守“用之于民”的原则。问题是，要指证哪一些财政开支违背了原则并不容易。比方我见到国家财政机关的办公楼比许多其他国家的豪华，不免心里嘀咕。可顶多只是个人之见，构不成“用之于民难”的证据。

　　所幸的是，最近几年国家审计长的报告，提供了权威证据。说到审计报告，顺便要提一句，媒体每年少不了的“审计风暴”标题，可能颇为不合适——“风暴”再猛，总是来得疾、去得快。政府和国有机构的大把银子是否用之于民，要持之以恒的监督，不可以一阵风暴就过去的。

　　阅读近两年审计长的报告，我们可以知道多少取之于民的资源，却用之于官。不提那些明目张胆的挪用、挤占、挥霍和“吃”(2003年审计报告用过这个相当传神的词)，单举一个不那么易引起震惊的例证：“2003年，财政部在批复和追加交通部预算时，同意交通部将车辆购置税435.2亿元直接拨付地方交通部门，用于公路建设”。这好像只不过把款项换了一个地方，没什么大不了。但审计长接着补充了一句，“使这部分资金的使用脱离了地方政府、人大的管理和监督。”这里有什么名堂吗？大有名堂。原来中央部门的款项拨到下面后，就成了地方交通部门从条条“争取”来的钱，地方除了高兴，还怎么监督？

　　几百亿遁入监管真空的人民币，能不能保证用之于民呢？审计长的报告没有说。但是我却从中看到，近年全国14个交通厅长贪污腐败案的一个体制性根源。厅长们手中有权，这当然是一个条件，但如果没有数额惊人的不受监督的公共款项，他们就是下决心要翻身落马，也不容易吧？

　　结论很清楚——取之于民的，不可能全部用之于民。天下也没有哪一个国家，完全达到了至善境地。可争取的，是用之于民的部分尽可能多、失之于民的尽可能少。但是审计报告还告诉我们，即使要实现上述“次优”目标，困难也还不少。

　　基本的困难有两项。

　　其一，目前的审计远不是法定审计范围内的普查。别的不论，仅就“中央预算的执行”看，2003年审计报告说“审计55个中央部门和单位”，而2004年报告“审计38个部门”。究竟是中央部门减少了，还是审计范围没有全覆盖？报告语焉不详。但是从我国法定审计范围惊人庞大来看——包括中央预算、中央银行财务收支、国有金融机构和国有企业的资产、负债和损益、国家事业单位财务、国家建设项目预算的执行和决算、政府管理的专项基金、以及国际组织和外国政府的援助和贷款——现在完成的年度审计应该只是非常小的一部分。

　　其二，抽查的审计很“随机”。比如2003年报告涉及了对税收征管、专项基金(土地出让、扶贫、基础教育、基本

养老保险、救灾)、财政资金投资效益、国有商业银行以及国家电力公司的审计；到2004年，题目就转为18所高校、10家

医院、科研基金、水利部和长江水利委员会财务、违规征地、农村公路改造工程、粮食风险基金、四大国有金融资产管理公司和10户中央国企。两年抽查的领域都重要，也都发现了问题。但问题是：在

审计署没有抽查到的时候，那些出问题部门的公共资源就自动“用之于民”了吗？

　　是批评审计署没有依法行政吗？不是。因为现存《审计法》只规定了法定审计范围，并没有明确规定多长时间完成一轮审计。别的不比，我们知道每家上市公司每个年度(甚至每季度都要完成财务审计)——即使如此，上市公司出的问题还是惊人——数目远为庞大的国家财政收支和国有资产存量和流量，仅靠“解决紧迫问题”的脉冲式抽查，行吗？

　　困难的根源是清楚的,那就是审计力量远远不足。改进的方向也明确，大幅度增加审计的编制和预算，以及整改和执法的费用就是了。经济学的计算反正很可靠：只要增加的监督、审计、整改和执法的代价，在边际上少于由此增加的可用之于民的收益，就是合算的。今天若有人下注，把李金华的8万部属增加十倍、可用之于民的净收益还将增加，我认为并不太离谱。

　　悖论来了：用于审计、整改、执法等的国家开支，本身算“用之于民”吗？从一个角度看，应该算。因为没有监督方面的投入，取之于民的钱财就根本不可能用之于民。但是从另一个角度看，审计、办案等等的庞大开销，再也不能成为人民可享受的资源。多一块钱用于审计和执法，就少一块钱用于公共设施、教育、医院或公园。当经济学家推断说，最优监管水平就是增加的监管成本在边际上等于被监管资源浪费的增加时，他究竟在说什么呢？用常识来回答吧：你出价500把偷盗500的贼人捉拿归案，你的净损失也正好就是500。说“用之于民难”，原来难上还有难。

　　结论是，除非增加其他限制条件，我们不能逼近尽可能增加用之于民部分的目标。这限制条件是什么，请读者想想吧，我们下周分解。