对国资法立法的几点思考

　　王 杰 沈 源/文

　　有望今年出台的《国资法》,将在法律层面上对国有资产监督管理有一个明确定位，这将是新一轮国资国企改革在法律层面的一大突破。

　　《中华人民共和国国有资产法》(以下简称《国资法》)的立法工作在全国人大的立法 规划中已被确定为今年的立法重点，这将是新一轮国资国企改革在法律层面的一大突破。据了解，全国人大将在今年完成立法任务。为此，笔者就《国资法》立法工作，谈一些看法。

　　《国资法》是党的执政要求在法律规范中的体现

　　首先,《国资法》是将党的主张上升至国家意志。党的十六大和十六届二中、三中全会对如何完善国有资产管理体制提出了纲领性的要求，国家最高立法机关将党的意志以法律的形式上升为国家意志，符合执政行为法律化的国际趋势。实践表明：国有资产在经营环节运作中实行一元化监督效果最好。一元化监督的本质就是出资人的监管。国家对于国有股权的监督应该是落实出资人享有的权利，而不是政府机关行政权力的监督，这是我们应该追求的目标。

　　其次，是《企业国有资产监督管理暂行条例》(简称《条例》)上升为法律等级。国资管理关乎国家基本经济制度和民事法律的基本制度，只能通过国家法律调整。企业“出资人”是民事行为主体，对行使出资人权利的法律渊源不仅仅限于《宪法》、《民法》和《公司法》。《国资法》更大的价值取向是处理好《宪法》关于国有资产出资和监管层面到《公司法》层面的中间核心环节。当前，《条例》仅是行政法规，没有也不可能解决这个层面的法律关系。所以全国人大作为最高立法机关尽快为国有资产立法关系到这一轮国资国企改革的成败。

　　第三，《国资法》是执政党必须关注的基本法律制度。国际公司发展史的逻辑轨迹是从“股东会中心”主义发展到“董事会中心”主义，再发展到

　　“经理人中心”主义，但在关乎国家安全和基本经济制度中，国资立法早已成为不同执政党的共识。大家的共识是，国有资产在实施国家战略中的经济地位已经成为主体资源，并日益被国际社会所关注。

　　明确国资监管机构的法律地位至关重要

　　当前，必须确立国资机构的特殊法人主体地位。党的十六大和十六届三中全会都明确提出，要坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。国有资产出资人职责，是维护所有者权益。目前《条例》规定国资委是政府直属的特设机构，并没有从法理上明确概念的逻辑内涵。笔者认为，《国资法》要明确各级国资监管机构国资的出资人地位, 确立其特殊法人主体资格, 并由《国资法》单独进行调整，国资委作为独立的一级控股法人要写进法律条款。

　　可以说，无论是《条例》赋予国资机构的职责，还是国务院国资委颁布的10个规章，都是在行使出资人的权利，在行使老板或大股东的权利。比如对企业负责人的任免奖惩、企业重大事项的管理、派出监事会等等，这些事归根结底都是民商事行为，因此明确国资委为独立的民商法主体是顺理成章的。

　　在外资参与国企并购中，有很多重大项目需要由国资委进行战略把关，必要时要由国资委直接出面在更高的层次上进行资产运作。如果此时国资委还是以行政机关的面目出现在谈判桌前，既违背了中国政府对WTO的承诺，也不符合国际商事惯例。而国资委成为特殊商事法人后，这个问题就可迎刃而解，此时其工商登记管理可以通过产权登记等方式来解决，承担的政府交办事项可以由法律特别授权。

　　对《国资法》具体调整范围的认知

　　笔者认为，国资监管机构可根据国资战略的实际情况灵活设置管理层次，选择投资方向，组建和连接公司层级，不作硬性规定。上海市国资委在控股公司改制中一直坚持的“一司一策”方

　　针，被实践证明是正确的，不应该采取“一刀切”。国资委直接持股也好，通过投资公司持股也好，都是为了增强国有经济竞争力，推进资产合理流动和优化配置，所采取的不同手段和方式，并不是最终目的。而控股公司的类型和比例也并不存在一成不变的最佳模式，还是要提倡因地制宜。

　　关于国有资产的管理对象，笔者认为，《国资法》应将全部国有资产，包括行政事业类、金融类、资源类资产均纳入管理对象。对国有资产实施全覆盖管理，关系到永久执政的根本性问题。目前，金融类资产大部分由国有控股公司或投资公司控股或参股，实质上已经纳入国资监管范围。

　　(作者单位: 上海市国资委政策法规处)

　　

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