编者按：30年前，中国改革从农村的家庭联产承包责任制发力。30年后的中共十七届三中全会，中国部署有望再从农村发力。10月9日至12日于北京举行的本次全会，将聚焦农村改革发展问题。9月30日，胡锦涛在考察安徽省小岗村时，更是定调：允许农民以多种形式流转土地承包经营权。

　　早报今起推出中国著名战略发展专家武建东先生的“新土改”系列观察文章。武建东自2007年以来，多次为东方早报独家撰文，并在国内学界中率先提出“统一地权是解决中国住房问题的根本出路”这一观点。

　　武建东

　　引论

　　从不对称的土地管理到商品化运转中国农村土地权利

　　基于文化传统和稳定的需要，中国将社会的发展目标确定为和谐社会。和谐的本义是指协调、平衡和圆融，它的对立状态是离散、冲突和强制。和谐的本质是权利和利益的平衡和对称，它要求人们在追求和获得财富与收入、权力和社会承认这三个社会分层目标方面具有协调性，但是当代中国确立的土地管理政策则是建构于单一制的中央集权体制之下，依靠地方政府为主要平台，以征地、政府的协议转让和招、拍、挂流程运转的强制性的不对称状态。它缺乏促使公司和个人直接参与土地价值和财富分配的公平机制和激励体系，虽然客观上带来了改革的效率和社会转型，但是也可能导致我们的整个制度因为土地利益分配的不平衡而倾覆。因此，这种土地管理体制就具有加快改革的必要！

　　◇1.不对称的土地管理体制的重大缺陷

　　土地管理体制的不对称性，挑战了中国长期发展目标，主要表现有如下10个方面：

　　其一，基于城乡土地制度的不同，形成了城镇房屋商品化、村镇房屋非商品化并且不能直接流通的两种价值本质区别的房屋格局，人为地制造了资产体系的不对称。

　　其二，国有建设用地与集体建设用地适用法律的不对称，涉及前者的法律比较完善，涉及到后者的法律则很不完善也很不公平。

　　其三，中央与地方政府和农民在土地转让收入上的不对称，依据现有法律国有土地的占有、使用、收益和处分的权利由国务院代表国家行使，国有土地所有权的代表是国务院而不是地方各级人民政府，后者只能依法根据国务院的授权处置国有土地，国有土地的收益权应归中央人民政府，而事实上土地出让金是地方政府的主要来源并实际上运转着中国的土地使用权转让。

　　其四，采用征地和集体建设用地直接入市的方式以解决新增建设用地的不对称，目前新增建设用地的主要来源是集体建设用地，新增建设用地的主要形式却是征地，它构成了权利主体的责、权、利的不对称。

　　其五，由于宅基地作为一种农村社会保障政策而运转，导致了城乡居民的社会保障政策的不对称。

　　其六，农村土地使用权作为一种资本积累的利益分配的不对称，其主要表现是政府和村镇集体、农民个人土地使用权转让收入的不对称。

　　其七，土地在消费经济中的不对称，农村建设用地商品化属性的冻结，导致了城乡居民家庭财富水平的不对称，导致了农村消费经济水平的滞后。

　　其八，土地与金融资源结合的不对称。由于金融资源是一种垄断性的国家资源，这个资源天然具有与征地制度结合的特点，以致中国的金融资源主要集中在城市的国有建设用地之上，形成了对国有建设用地与集体建设用地的投资、投机的不对称。

　　其九，对国有建设用地与集体建设用地管理的行政资源的不对称。

　　其十，国有建设用地与集体建设用地推广节能、环保和创新技术开发的不对称等等。

　　◇2.农村土地管理改革的战略框架和历史使命

　　这种不平等的权利体系不可能根本解决中国现代化、城市化所需要的大量新增建设用地的需求，也不可能根本解决农业大发展、农民大增收、农村城镇化速度快速提高的问题。

　　应该说，这个权利体系是中国改革过程中以行政力量为主导的平衡结果，优先照顾到让部分地区先富起来的战略。但是，当中国的增长已经成为潮水之势的时候，事实上已经具备了土地收益换位再分配而可以更高地刺激经济增长的能力。

　　当土地收益偏转向农民的时候，这个利益可以扭转中国最薄弱群体大体量的经济需求，这个需求将推动中国的现代化，将推动地方经济的全面发展，将推动新的商品消费市场的构型。在这个转变中，中央、地方政府和城市居民也都会成为受益者。所以，这个转型不是革命问题，实际上以中央的改革举措就可以实现这个国民收入和经济利益的整体调节——这个转型的本质是以中央政府为主导、以市场经济为基础，照顾到农民根本利益的中国城乡利益体系性重组。

　　而且，值此全球金融危机之际，这个改革通道也就具有使中国的宏观经济实现内外均衡的可能！

　　1997年的亚洲金融危机直接导致了中国城镇房屋的商品化改革。1998年7月3日中央政府发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 》﹝国发[1998]23号﹞，明确强调：“深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”同样，当下全球金融危机也警示中国必须有大的作为，才能对冲全球市场运转的风险，而其中解决中国农村土地的产权改革就是最理想的道路。

　　这个改革的战略框架至少包括四个部分：270多亿平方米的村镇住宅和宅基地以及60多亿平方米的村镇公共建筑和村镇生产性建筑的商品化或流转问题；4亿亩左右的农村建设用地使用权的商品化或流转问题；五六十亿平方米的小产权房问题；18亿亩的耕地、1.77亿亩的园地、39.29亿亩的牧草地等的承包权历史运转和流转的问题。这四部分财产商品化或合理转让流转的问题也是中国市场经济体系的水平和程度问题。

　　与这个主题相对应，预计在未来5年内，改革也将在执政党和中央政府、地方政府、立法机构和城乡之间波澜壮阔地展开。在改革的推进中，中华民族经历市场经济的能力将得到全面考验！

　　◇3.未来20年中国城市化路径应该做出革命性调整

　　20年来国有土地使用权的流通转让既是中国外向型经济的深刻需要，也是地方政府工业化资本积累的强烈需求。

　　20年来国有土地使用权转让市场始终以地方政府为主，而且国有土地使用权转让的权力始终掌握在地方领导手里，这既是中国现代化的一个规则，也是土地利益激励体系的重大历史作用。

　　20年来中国已经将国有土地使用权的转让发挥到了淋漓尽致的地步，这既是复杂的官场劳动，也是简单的商品，这个过程融会着行政、司法、立法、金融、多种产业主脑的业绩竞赛；也贯通着土地业主、开发商、投资者、管理者的巨大利益体系交融。

　　20年来中国的增长、中国的生产力、中国的财富也都与土地转让形成了不解之缘。

　　伴随着城乡一体化的发展，伴随着集体土地使用权流转的迫切需要，特别是中国城市化进程的全面推进，未来20年中国城市化的路径势必会做出革命性调整，这就需要我们探索优化的改革路径。

　　目前农村建设用地的资源管理是中国资源最浪费的领域，也是运转成本最低的产业，它的最理想发展方向就是整体纳入中国城市化的进程，实现城乡一体化，这也是攸关中国现代化的路径创新的战略问题，而这个问题成功的战略选择也将使我们中国现代化进程事半功倍。