“政府雇员制”能走多远？

　　王建民

　　引言：少数地方政府试行“政府雇员制”反映出逻辑上的非理性，但是按照一些发达国家长期的实践经验，政府中雇员的存在，具有必要性与可行性。

　　最近，江苏省扬州市“全面”试行“政府雇员制度” 的消息打破了平静，2003年前后曾掀起一阵热潮的“政府雇员”，再度成为主流媒体和知识网民热议的话题。

　　抽言：扬州市规定，“雇员”要“占政府部门编制”。这是向理性化方向迈出的步伐。

　　有无“鲶鱼效应”？

　　五年前，地方政府所试行的“政府雇员制”，采取了基本一致的模式。“政府雇员”被定义为法律、管理、金融、贸易、外语、信息、高新技术等方面的“专业人才”。关键的制度安排包括：(1)不赋予行政权力；(2)相对高薪(年薪是公务员的两倍至十几倍不等)；(3)短期聘用(一般1-3年)，签约管理；(4)不占行政人员编制。

　　五年后，《扬州市政府雇员管理试行办法》，与五年前的制度安排大致相同，但有一个重要的区别，即雇员要“占政府部门编制”。

　　地方政府雇员制的试行者和支持者，在理论上演绎着四个“有利于”的逻辑：政府高薪招募雇员，有利于吸引优秀人才；有利于解决复杂的专业技术问题；有利于通过“鲶鱼效应”激发公务员队伍的活力；有利于改善公务员队伍人才结构。

　　但是，从公共管理学的角度分析，四个“有利于”的逻辑，具有明显的非理性特征。四年前，笔者对地方政府所提出的“政府雇员制”逻辑的非理性的分析与结论，已经在实践中有所应验。

　　可以认为，试行了雇员制的地方政府，基本上没有达到四个“有利于”的预期目标。如果说取得了绩效，可能主要体现在政府的工作总结中，现实的、有价值的存在，还不足以引起关注，受到关注的反倒是出现的问题。

　　比如，无锡轰动一时的50万年薪政府雇员颜兵，因考核结果“不合格”已经“解约”。深圳2004年首批上岗的四名政府雇员，在3年的工作合同期满后，拒绝接受解聘决定，多次调解无效，陷入僵局。原因是，这几名雇员找到了法律依据，他们认为在合同到期之日没有接到任何终止继续聘用的信息，应该视为自动延长聘用时间，迟到的“解聘”通知无效。

　　为什么“政府雇员制”取得实在的预期绩效难度很大？

　　首先，“政府雇员制”的条件对真正的优秀人才没有吸引力。没有行政权力，短期雇员关系，只是薪酬较高，这样的条件，对于有工作经验的、能够真正在政府部门中发挥作用的热门专业高层次人才而言，并没有多少吸引力。

　　雇员一定要在一个部门、在掌握行政权力的管理者支配下工作。雇员薪酬大大高于部门成员，高于管理者，如果没有健全的机制保障，这位雇员很难得到部门成员的协作与配合，甚至难以得到部门负责人真实的支持。短期雇佣关系，不可能产生追求长期绩效的行为。而政府的工作，往往需要在长期的坚持中才能够实现绩效目标。政府雇员在雇佣过程中工作困难和压力并存，难以开展工作，而且职业生涯没有发展空间。

　　其次，政府解决“复杂的专业技术问题”的责任不应该落到雇员肩上。在政府里实际上并没有多少“专业技术”问题，能够“复杂”到公务员解决不了的程度而需要借用雇员的力量。即使有“复杂”问题，完全可以交给政府研究部门、国家科研机构、公立高等学校解决，还可以外包给市场中的专业咨询公司。如果说一定要在内部解决，那也应该由公务员而不是雇员来执行。因为既然是“专业技术”问题，又是“复杂”的问题，那一定是比较“重要”的问题。政府“重要”的问题，需要可靠性和保密性，应该交给有级别的公务员处理，而不是交给临时雇员。

　　第三，雇员制对改变公务员工作的现状没有作用。包括笔者在内的不少专家已经证明，“雇员”进入政府部门工作，不可能发生所谓的“鲶鱼效应”。“雇员”只是临时人员，要在公务员的管理下工作。“雇员”与政府部门之间的劳动关系以及职业发展路线与公务员完全不同。这意味者这两种“鱼”根本不在一个“桶里”，“鲶鱼”怎么可能追逐“沙丁鱼”，而保持“沙丁鱼”的活力呢？改变公务员工作的现状，应该从创新和完善公务员招聘选拔制度、绩效评价制度、晋升发展制度、薪酬福利制度以及培训开发制度着手。

　　最后，“政府雇员制”增加行政管理成本。用数倍于公务员的工资去雇用一名“雇员”，会增加财政成本。同时，在政府公务员管理之外，又增加另一种完全不同于公务员的管理制度，无疑会增加管理方面的成本。政府人事部门工作繁忙，缺乏对雇员的管理经验，很可能在管理中引起纠纷甚至诉讼。

　　此外，政府雇员进入政府部门，确实是在公务员队伍中增加了新的成分，但不可能产生对公务员队伍结构的优化。这两类人员在工作上自然有配合，但在管理上“井水不犯河水”，各走各的路。“雇员”是处于公务员系统外部的临时人员，怎么可能对系统内部结构的改变发生影响？

　　抽言：制度是最有价值的资本。制度的设计、推行和完善是一个长期的历史过程。