非公有资本应成为推动中国金融业发展的生力军

　　张承惠

　　中国非公经济在经历了由非法到合法、由异己力量到补充地位、由补充成分到重要组成部分的发展过程之后，已经成为经济增长的主要动力，并正在从经济的边缘走向中心舞台。近年来，随着决策层和社会各界对非公经济作用认识的不断提高，非公经济的地位被充分肯定。以1996年成立的民生银行为标志，非公有资本开始进入经济的核心领域——金融业。 此后，非公有资本逐步进入股份制商业银行、保险公司、证券公司、信托公司、金融租赁公司。在财务公司、投资公司、城市信用社中，也有不少非公有资本进入。在部分小型金融机构中，非公有资本已占据控股甚至绝对控股地位。

　　国务院颁布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)，进一步明确了允许非公资本进入金融服务业的政策取向，为非公经济拓展了发展空间。可以肯定，随着《若干意见》的实施，非公有资本将在中国金融领域发挥更大的作用。

　　非公有资本进入金融业的意义和作用

　　金融机构产权制度改革需要非公资本的支持

　　中国金融机构改革的核心问题是产权制度改革，从银行、证券、保险三大行业来看，都需要改革和完善现有产权制度。

　　长期以来，国有商业银行公司治理的缺陷导致其经营机制很不健全，难以真正按照市场化规则运作。股份制商业银行和改制后的城市商业银行尽管初步建立了现代银行制度的基本框架，但由于股东构架仍然以国有企业和国有机构为主，这类银行均不同程度地存在着公司治理架构不健全、决策执行体系构造不合理、监督机制有效性不足等问题。股东短视和内部人控制现象相当普遍，导致银行缺乏改善经营和提高效率的动力，不能根据市场的发展和变化及时调整经营方式。著名经济学家拉迪曾经指出，商业银行的最大问题不是不良贷款，而是缺乏信贷文化。银行需要去调动内部全部力量获取利润，需要开发真正的信贷技术去判断谁最应该得到贷款。而在国有资本高度垄断、产权结构单一的情况下，银行必然缺少构建这种信贷文化的强烈动力。

　　与银行业状况大体相同，目前我国证券业的行业结构基本上还是国有及国有控股证券公司占据支配地位，行政色彩和地域色彩浓厚，在用人机制和经营机制上具有浓厚的国有企业色彩。这样的背景使得证券公司的经营难以避免国有企业所具有的不良特征，而且使得监管机构对于证券公司的监管和规范变得非常困难。

　　在保险业，尽管近年来对外开放进展较快，外资保险机构进入较多，但中资机构的公司治理机制仍不完善，保险公司预算软约束的问题还相当普遍。

　　金融机构所有权的多元化是改善其治理结构的重要一步。在这一过程中，民营企业无疑是一个重要的资本来源。除了提供资本之外，非公企业追逐利润的天性，也有助于金融机构树立利润最大化的经营目标，提高金融机构的服务效率。

　　中国迎接加入世界贸易组织的挑战需要非公经济的支持

　　加入世界贸易组织之后，外来竞争压力明显增加。金融业由于获利空间巨大，成为外资最感兴趣的领域之一。可以预见，在2006年过渡期结束之后，外资金融机构将以其雄厚的资金实力、高端的管理技术和强大的市场开拓能力进入中国市场，在银行、证券、保险等领域与中资金融机构开展全方位竞争。这种迫在眉睫的竞争态势不仅对我国金融机构，而且对金融管理当局都构成极大的压力。拉美一些国家的经验教训表明，如果民族资本不能在与外资的竞争中取胜，外资不仅会取得大量本应由民族资本获得的利益，而且会成为一国金融业的主导力量，使该国丧失对金融的控制力。两年前，某外国评估机构在分析了中国内地、印度、新加坡、中国香港和台湾地区、澳大利亚和新西兰的银行之后认为，不仅是中国的银行，就是整个亚洲的银行都因资产质量不佳而不堪一击，而中国内地的几大银行基本都位于经营状况较差的行列之中。尽管经过近两年的改革和发展，中资机构的不良资产率下降较快，经营状况有所改善，但还远不足以与国外一流金融机构抗衡。在这种情况下，如何提高中资金融机构的竞争实力，力争尽快将我国银行、证券公司和保险公司办成国际一流的机构已经成为一个重大的战略性问题。

　　提高中资金融机构国际竞争力需要进行多方面的努力，其中最重要的是要使中国金融市场实现充分竞争，用市场选择而不是行政鉴别的方式使中资金融机构在优胜劣汰的竞争实战中提高实力和竞争能力。因此，通过放开民营资本的市场准入管制，让民间资本这一极具活力和高度追求效益的竞争者参与金融市场角逐，无疑是实现充分竞争的必由之路。

　　发展金融市场和规范市场秩序需要非公经济的参与

　　在高度管制的情况下，我国金融市场的发育是很不充分的。在从正式金融体系难以获得资金、同时又有大量资金缺乏投资渠道的情况下，非正式金融市场产生并发展了起来。据浙江省政府研究室2001年的调查，有75%的企业曾向地下钱庄或其他企业借过高利贷用于短期性资金融通。中央财经大学课题组对全国20个省份的地下金融状况的抽样调查结果显示，2003年全国地下信贷的规模在7400亿～8200亿元之间，占到正式金融规模的近30%。美国花旗银行2005年1月报告说，2004年5～10月，中国国内银行居民存款流失额在9000亿元左右，这些流失的资金大多进入了收益更高的非正规金融系统中。

　　非正式金融市场的过度发展会带来很多问题。除了扰乱金融秩序、影响正式金融体系运转外，还有可能带来较大的金融风险和金融犯罪行为。因此，如何让体制外的资金回到体制内一直是金融监管部门关注的问题。过去很多年中，有关部门采用的是“堵”的方式，将所有非正式金融活动都归类于“非法集资”而加以禁止。实践表明，这种做法并未也不可能取得良好的效果。由于民间融资活动是现有金融市场发育滞后的必然结果，是市场主体理性选择的结果，禁止是解决不了问题的。与其简单地用行政命令加以禁止，还不如将其纳入正式金融体系加以规范。显然，放开非公资本进入金融业的闸门，可以促进正式金融体系和金融市场的发展，减少地下金融的活动空间，为地下金融交易走向“阳光下的交易”提供条件。同时由于目前很多民间资本都是采用“曲线”方式迂回进入金融业的，允许非公资本直接进入金融业，也有利于明晰产权结构，减少代理层次和关联交易，降低监管成本。

　　非公资本进入金融业面临的主要困难

　　金融市场准入障碍

　　尽管目前对非公资本的有形限制已基本取消，但无形的歧视没有完全消除。由于金融业具有一定的公共性，一旦出问题社会影响巨大，因而监管部门在对内开放市场时还将十分谨慎。从具体运作上看，由于民营企业家的愿望与监管部门的期望值存在差距，客观上造成非公资本的进入困难。例如监管部门一般希望非公有资本收购经营不善的城市信用社和农村信用社而不愿让其组建新的金融机构，因为这些老机构已经成为风险隐患和监管机构的负担。但在市场日益开放的情况下，非公有资本已不再愿意为获得“牌照”而付出巨额费用。再如监管部门往往倾向于让非公有资本小额持股而不是控股，因为这样既可以获得非公经济的资金，又不至于使政府丧失控制权。但对很多民营企业家来说，要做金融业务就要控股。因为过去的经验告诉他们，不能控制的事情就不要去做，否则往往会吃大亏。由于双方对“允许非公有资本进入金融业”的途径的理解不同，在行动上就不易合拍，准入政策的效果也会受到影响。

　　地方政府可能产生的阻力

　　根据《若干意见》，目前允许非公有资本进入的领域主要是区域性股份制银行和合作金融机构，而这类中小金融机构中有很多实际上为地方政府所控制。在地方政府缺乏融资手段，而发展地方经济的冲动又十分强烈的情况下，地方政府是否愿意放弃控制权还是一个很大的疑问。

　　存在较大关联交易风险

　　客观地看，由于民营企业家的整体素质还不高，民营资本进入金融业也可能会带来风险。一般来说，非公有资本进入金融业的目的主要有三：一是在实业竞争越来越激烈、利润越来越薄的情况下将金融业作为战略性长线投资，以求获得长期稳定收益。二是看到了中国金融业发展的美好前景，希望在新一轮金融整合中抢占先机，待银行成功设立后再转手卖给外资方，或待民营银行上市后在证券市场上套现。三是为企业搭建一个完美的金融平台。民营企业在成长过程中通常都会遇到融资难的问题，一旦有机会进入金融业，很自然会想到利用掌控的金融资源为自己企业的进一步发展打造一个稳定的融资平台。在目前法制尚不健全、金融监管体系不够完善、社会诚信普遍不足的情况下，监管机构有效约束民营金融机构关联交易行为的手段和能力还不够，潜在金融风险可能加大。

　　非公经济自身存在一些需要解决的问题

　　非公经济本身存在的一些问题也可能成为其进入金融业的障碍。比如，非公金融机构缺乏竞争优势。民营金融机构的最大优势是机制灵活，获利能力较强，同时没有历史包袱。但是民营机构也有先天不足，如公信力不如国有金融机构，在文化、客户、基础设施等方面，民营机构也存在先天劣势。在市场开拓方面，目前国有金融机构仍然占据高度垄断地位(例如四家国有商业银行的存贷款市场份额高达55%左右，总资产占银行业金融机构比例接近54%)，新设立机构在金融网络、清算体系和人才队伍方面都不具备优势。

　　再比如，非公经济进入金融机构在金融技术、风险管理等方面的准备不足。金融是个杠杆作用很强的行业(如银行有8%的资本金可以运作100%的资金，证券公司的杠杆系数可达10倍，寿险公司的杠杆系数则更高)，因而风险也会较大，而很多民营企业家对此尚未做好心理准备。同时金融行业又是一个特殊的行业，在经营、风险识别、资产负债管理等方面都需要特殊的技能。对于习惯于制造业和批发零售业的民营企业家来说，这方面的技术是相当欠缺的。此外某些行业如保险，需要大规模长期投入，从寿险公司建立到盈利，一般需要5～7年时间。对于一些习惯于快速见效的企业家来说，可能很难有长期等待的耐心。

　　发展非公金融机构的有关建议

　　采取有效措施，加快落实《若干意见》

　　《若干意见》是一个非常重要的文件，不仅对非公经济，而且对我国金融等重要行业的未来发展都具有重要的意义，对我国的市场竞争结构和监管体系也将产生长远的影响。但《若干意见》毕竟是一份指导性的文件，在具体实施方面，还需要有关部门深入研究如何落实。例如，应当尽早明确是否允许设立全部由民间资本组成的民营银行以及对这类机构的审批程序和期限等市场敏感问题，此外还需要在市场竞争规则、监管思想和监管办法等方面加以调整。

　　市场经济是效率经济，效率决定着企业的生死存亡。要发展市场经济和完善市场制度，就必须消除所有制歧视，打破国有金融机构垄断市场的局面，对民营企业实行统一国民待遇。因此，政府在制度建设和政策调整中应真正从建设高效率金融市场的角度出发，注意保持政策的公平性和统一性，按照市场经济“公开、公平、公正”的准则，构建一个有利于非公经济发挥作用的市场环境。

　　建立有效的市场准入和退出机制，完善监管制度

　　事实证明，发展民营金融机构，并不会加大金融监管难度，因为这类机构没有政府靠山，其生死存亡完全取决于机构自身的风险控制能力和经营效率。经验表明，金融机构的经营是否稳健，是否具有较强的获利能力并不取决于所有制性质，而在于所有者是否缺位，法人治理结构是否完善。事实上真正难以监管的恰恰是国有金融机构。因为这类金融机构有国家信誉的支撑，从不担心企业倒闭，市场压力对之完全不能形成有效制约，加上这类机构与政府关系十分密切，在出现违规行为之后，监管部门也很难按照有关制度对之实施惩处。

　　尽管如此，由于金融业所具有的杠杆特点，开放市场所可能引致的金融风险不容忽视。美国等发达国家的经验也证明，在放开市场准入的同时，必须健全相关制度并加强和细化金融监管。因此，监管部门要以金融机构经营者谋求非法“圈钱”和非法关联交易为基本监管前提，针对可能出现的违法违规行为制定系统的经营行为规范并严格加以监管。其重点主要是：

　　第一，制定严格的出资人和高层经营管理人员资信标准，设立档案并定期审查，防止资信不良、有劣迹和黑社会背景的人员进入金融业。

　　第二，严格审查和禁止股东的过多分红和抽逃资本金情况，防止因股东的利益冲动而引致金融机构的短期行为。

　　第三，设置资本金分类标准，限制资本金较小的金融机构的业务范围和活动地域范围。

　　第四，进一步完善关联交易管理办法，提高对关联交易的识别能力，明确违规关联交易的定义和处罚办法。

　　与此同时，应尽快建设和完善市场退出机制。缺乏市场退出机制是中国金融市场的普遍性问题，也是长期计划经济体制的遗留问题。在不存在生存压力的情况下，所有者对经营者的监督往往流于形式，不计后果的高风险活动泛滥便成为自然结果。建立优胜劣汰机制就是要使金融机构感受到强大的市场压力，进而自发地产生改善服务和经营管理、严格控制风险的动力。因此，有关部门应尽快设计和完善银行、证券、保险等领域的市场退出机制，凡是行为不规范的市场主体必须进行整改，经营不善或严重违法违规的金融机构必须受到惩处，对已经无法改善的机构必须坚决清退出市场。

　　非公企业应加紧修炼内功，提高自身素质

　　相对于工商企业来说，金融业是一个比较特殊的行业。除了存在杠杆效应可能放大风险以外，在定价方式、营销管理、会计制度等方面也与其他行业存在较大的差异。因此民营企业家应当及时调整在其他行业投资运作的惯性思维，努力提高管理水平和风险控制能力，规范自身行为，使自己能够适应金融业的经营要求，在遵照金融业的客观规律的同时将金融业务做大做好。

　　作者系国务院发展研究中心金融研究所副所长