富有新意的十一五规划建议

　　包月阳

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》对制定“十一五”期间中国经济和社会的发展目标、指导方针和总体部署提出了指导性意见。细读这篇全文约16000字的《建议》，再与2000年10月的《中共中央关于制定十五计划的建议》、2002年11月的中共十六大报告、2003年10月的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题 的决定》等几份党的文件相比较，我们可以发现，“十一五”规划《建议》有多处重要的新提法，体现出“计划”改为“规划”后，中国经济和社会发展将开始进行宏观和中观层面的多项调整。

　　《建议》中最重要的一个提法是“坚持以科学发展观统领经济社会发展全局”。正如温家宝总理就《建议(讨论稿)》向全会作说明时所言，这次《建议》最鲜明的特点，就是坚持以科学发展观统领经济社会发展全局。这个“鲜明特点”体现出中央对科学发展观认识的不断深化。

　　“科学发展观”的初步表述见于2003年10月的中共十六届三中全会公报：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”当时还没有“科学发展观”的名词，领导人讲话和媒体报道中的说法叫“新的发展观”。2004年10月中共十六届四中全会提出“认真落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观”，这是在中央全会上首次出现科学发展观的正式概念。进入2005年，领导人外出视察讲话中开始出现坚持以科学发展观统领经济社会发展全局的说法，其中最重要的一次是4月15日，中共中央政治局进行第二十一次集体学习时，胡锦涛总书记说，只有坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，从新世纪新阶段我国经济社会发展的阶段性特征出发，理清发展思路，创新发展模式，提高发展质量，夯实发展基础，增强发展后劲，才能更好地推动社会主义经济建设、政治建设、文化建设与和谐社会建设全面发展。十六届五中全会将“坚持以科学发展观统领经济社会发展全局”写进中央关于制定“十一五”规划的《建议》，是一个标志性事件，必将对今后五年乃至更长时期的经济社会发展产生深远影响。

　　与此相关的一个新提法是“六个必须”：必须保持经济平稳较快发展；必须加快转变经济增长方式；必须提高自主创新能力；必须促进城乡区域协调发展；必须加强和谐社会建设；必须不断深化改革开放。这“六个必须”是科学发展观的主要内涵。

　　第三个新提法包含在“十一五”时期经济社会发展的一系列目标中。在诸多“软”目标中出现两个数字指标：2010年人均国内生产总值比2000年翻一番，单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右。1995年9月中共十四届五中全会通过的《关于制定九五计划和2010年远景目标的建议》中提出的目标是，2010年将实现国民生产总值比2000年翻一番；中共十六大的提法是“国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番，”此次《建议》给人的感觉是，中央对2010年的目标“加码”了。据测算，实现这一目标，大致要求今后五年GDP年均增长速度不低于7.4%。从改革开放以来尤其是最近几年的情况看，实现这个目标应该不是难事。难点在于这个目标之前的一个限制词：“在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上”。这个限制词的具体表现之一便是另一个指标——单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右。这个指标完成不易，但又不得不完成，因为“十一五”期间我国面临的能源瓶颈制约将比“十五”期间更加严峻。

　　第四个新提法是“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。何谓“社会主义新农村”？《建议》的表述是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。为推进新农村建设，建议提出坚持“多予少取放活”，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务。与此相关，建议提出大力发展农村公共事业，对农村学生免收杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助，基本建立新型农村合作医疗制度，加强人畜共患疾病的防治，因地制宜地实行整村推进的扶贫开发方式，这些提法都有新意。

　　在“全面深化农村改革”方面，《建议》提出全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务，是重要的政策信息。

　　第六个新提法是“以自主创新提升产业技术水平”。过去中央文件谈到提升产业技术水平的不少，但把“自主创新”与之直接联系起来似是首次。为激励自主创新，建议明确提出实行支持自主创新的财税、金融和政府采购政策,值得企业界关注。

　　在促进服务业加快发展方面，《建议》也有新提法，如“坚持市场化、产业化、社会化的方向，建立公开、平等、规范的行业准入制度，营利性公用服务单位要逐步实行企业化经营”，“大城市要把发展服务业放在优先位置，有条件的要逐步形成服务经济为主的产业结构”等，尤其是关于大城市要优先发展服务业的表述，明确了大城市经济结构调整的方向。

　　第七个新提法是对能源产业发展战略的完整表述：“坚持节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展，构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系。”其中鼓励煤电联营、在保护生态基础上有序开发水电、稳步发展石油替代产品的具体政策导向也有新意。

　　在交通运输布局上，“做好各种运输方式相互衔接，发挥组合效率和整体优势”也是新提法。

　　《建议》的第五部分“促进区域协调发展”中新内容最为丰富。首先是“形成合理的区域发展格局”，这个格局包括“继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”四个有机组成部分。把四个地区相提并论，可能意味着中国在经历了二十多年有意识的不均衡发展后，将开始有意识地追求均衡发展。

　　《建议》接着论述了西部、东北、中部、东部地区各自不同的发展战略和发展重点，首次明确提出“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，逐步形成各具特色的区域发展格局。”这算是建议的第十个新提法。

　　《建议》关于“区域协调互动机制”的表述也是全新的，包括市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制。

　　《建议》中关于“促进城镇化健康发展”的论述，透露出中国的城市化路径选择将进行重大调整。十六大报告对城镇化的说法是：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局”。对小城镇的发展强调较多。此次《建议》保持了“坚持大中小城市和小城镇协调发展”的提法，但首次提出“提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化”。建议还提出有条件的区域要以特大城市和大城市为龙头形成新城市群；人口分散、资源条件较差的区域重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇。

　　第十三个新提法是要求珠三角、长三角、环渤海地区要增强城市群的整体竞争力，并在“继续发挥经济特区、上海浦东新区的作用”的同时，首次提出“推进天津滨海新区等条件较好地区的开发开放”。

　　“建设资源节约型、环境友好型社会”也是新提法。而“发展循环经济，是建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途径。”与此相关，建议提出要“实行有利于资源节约的价格和财税政策”，并将开展循环经济试点。发展节能省地型建筑似也是首次提出。

　　在“推进财政税收体制改革”部分，《建议》提出理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，是一个重要信息。省直接管县，人口和面积较少、地市级行政单元较少的省份应该属于“有条件”者。

　　第十六个新提法是对优化进出口商品结构的论述：扩大具有自主知识产权、自主品牌的商品出口，控制高能耗、高污染产品出口，鼓励进口先进技术设备和国内短缺资源，完善大宗商品进出口协调机制。“完善大宗商品进出口协调机制”当是指石油、粮食等而言，要点是防止进出口时机把握不当而产生对国内市场的逆向调节。

　　在支持有条件的企业“走出去”方面，《建议》有“提出按照国际通行规则到境外投资”的表述，意思可能是要注意淡化在海外投资的国家色彩吧。

　　建议中“坚持教育优先发展”的提法相当响亮。接下来的“加快教育发展，是把我国巨大人口压力转化为人力资源优势的根本途径”的论述也颇有新意。“树立人才资源是第一资源的观念”也是首次明确。

　　在推进社会主义和谐社会建设部分，“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”似是首次见到。与和谐社会建设相关的新提法还有“认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”。

　　第二十个新提法是“完善企业裁员机制，避免把富余人员集中推向社会”。这意味着，不久后将有限制企业大批裁员的

政策法规出台。

　　“注重社会公平，特别要关注就业机会和分配过程的公平”是建议的第二十一个新提法。与此相关，“强化对分配结果的监管”、建立规范的

公务员工资制度和工资管理体制、加强个人收入信息体系建设等提法也有新意。

　　“完善文化产业政策，形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局和民族文化为主体、吸收外来有益文化的文化市场格局。”这两个格局的提法在中央全会的文件中是首次见到，是对文化体制改革方向的简明而又全面的概括。

　　细细品味这二十二个新提法，可以感觉出其中有一条主线，那就是科学发展观，是以人为本。就此我们也可以说，科学发展观已经开始统领全局。