法制日报: 地方政府是否有权管辖中央企业资产

　　薛刚凌

　　地方政府的国资办是否有权管辖、界定中央企业系列的公司资产应是案件争论的焦点。

　　在吵得沸沸扬扬的上海百事股权争议案件中，有一个至关重要的证据就是上海国资办 的批复。该批复对已经注销了六年的原上海益康公司的产权进行界定，认定益康公司原始注册资本金归陈氏(陈芝芳、于兴国、陈秋芳)家族所有，从而引发了陈氏家族与国有企业上海闵行联合发展有限公司(以下称闵联公司)长达五年之久、仍未终结的股权争讼。

　　一、批复的法律效力问题

　　按照国资法规发〔1998〕1号《国家国有资产管理局关于国有资产产权纠纷调处工作有关政策问题的通知》(下称通知)，笔者认为，上海国资办的批复多处明显违法，属于无效行政行为。

　　一是批复超越了上海市国资办的职权。根据1984年工商登记，原益康公司属于海军投资，后转归兵器工业部中国北方公司，于1992年被北方公司申请注销其法人资格，并经政府协商，闵联公司以对价方式受让了该公司资产。根据通知序言和第一条中分级管理的规定，中国北方公司系中央直属企业，因此，原益康公司与中国北方公司的产权之争理应由原国家国有资产管理局处理，上海市国资办的批复明显越权。

　　二是批复的申请者不具有法定资格，批复对象错误。按照通知第一条第二款的规定，必须是产权争议一方才有权申请国有资产管理部门进行产权界定，而本案中申请者是上海民建会经济技术咨询中心。该中心与中国北方公司不存在任何产权纠纷，故不具备向国有资产管理部门申请产权界定的法定资格，批复针对不具备申请资格的对象作出，构成管辖对象错误。

　　三是批复的事实结论主要证据不足。尤其是批复中认定“1992年3月，原益康公司与中国北方公司达成协议，归还了其投资款10万元。”与事实明显不符。

　　四是批复制作程序严重违法。一是过程违法：批复是在争议双方，至少是一方(中国北方公司或闵联公司)没有参加甚至是不知情的情况下作出的，明显违反了通知的规定；二是形式违法：批复没有被送达当事人。该批复直接涉及中国北方公司的权益，理应在作出后送达给中国北方公司，并告知其行政复议的权利，但上海国资办没有履行该送达义务，从而影响到中国北方公司和闵联公司救济权的行使。

　　批复存在明显重大违法之处，因而，属于无效行政行为。

　　二、无效行政行为应不予采信

　　在民事诉讼中，对没有经过行政诉讼并过了法院保护期限的具体行政行为，为维护公法秩序和法的安定性，法院原则要肯定其证据效力，但应有两个例外：一是明显重大违法的无效行为，法院可以直接否定其证据效力。按照行政法的一般原理，对无效行政行为，相对人不受其约束，并具有直接抵抗权，可以在任何时候向有权机关主张其无效。无效行政行为的违法性十分明显，一般人就能辨认，因此，无须通过严格的行政诉讼程序来判断无效行政行为的违法性，而且，法院对任何证据都要进行客观性、合法性和关联性的审查，不满足三性要求的证据不得采用，因而，对无效行政行为，法院在民事诉讼中可直接不予采信。二是违法损害国家利益、公共利益和他人重大利益的具体行政行为，法院也不能采信。虽然由于各种原因，违法的具体行政行为没有进入行政诉讼程序，但并不意味着建立在违法行为基础上的违法利益要受到法院的保护。法院保障法律实施、维护正义的使命决定了法院对此类行为不能采信。

　　笔者认为，上海国资办批复这一严重损害国家利益的无效行政行为不具有优越于其他私文书的证据效力，以及优越于其他所有公文书(工商登记、注销文书，上海

审计局、上海市财政局、上海市监委等单位制作的公文书)证据效力，在司法实践中应是不予采信的。

　　薛刚凌系中国政法大学教授、博士生导师