陆新元：地方政府需落实环保责任

　　国家环保总局环境监察局局长 陆新元

　　经过全国环保系统的共同努力和专项整治行动的有力带动，环境执法工作的地位越来越高，有法必依的意识逐年越来越强，环境执法工作取得了显著的成绩。但是，依然严峻的环境形势与人民群众日益增长的环境需求相比，相对薄弱的执法能力与党和国家对环境保护工作的要求相比，仍有较大的差距。总体上，环境执法工作既面临着前所未有的机遇和动力 ，也面临着前所未有的压力和挑战。

　　环境执法面临的机遇与挑战

　　1.党中央国务院高度重视环境执法工作

　　近年来，党中央国务院对环境执法工作做出一系列重要指示。胡锦涛总书记在2004、2005连续两年的中央人口资源环境座谈会上明确指出：“开展环保专项行动，尽快解决群众反映强烈的环境问题，杜绝严重污染环境、破坏生态的违法行为。”温家宝总理在今年的政府工作报告中强调“加大环保监督和执法力度，抓紧解决严重影响人民群众健康安全的环境污染问题”。中纪委五次全会首次将纠正企业违法排污损害群众利益的突出问题列入工作重点，吴官正书记在环保总局检查指导工作时指出：“要紧紧围绕加强和改善

宏观调控，深入开展环保专项行动，严查企业违法排污行为，维护群众环境权益。”曾培炎副总理就开展环保专项行动提出了具体要求，“2005年地方各级人民政府要全面落实科学发展观，加强组织领导，落实环保责任制，确保专项行动的深入开展，切实维护群众利益。环保总局和有关部门要加强协同配合，研究解决环境执法中存在的法制、体制、机制、能力等方面的问题，进一步提高环境执法水平，努力使专项行动取得更大的成果”。

　　2.环境压力越来越大，执法任务越来越重

　　目前主要污染物排放量已经远远超过环境自净能力，人为因素造成的生态破坏在一些地方不断加重，资源环境与经济社会发展之间的矛盾将会越来越突出。当前“少数人受益、多数人受害、靠污染环境致富”的现象依然存在。一些地方边整顿边反弹，违法排污企业就像割韭菜一样，不断地死灰复燃，充分显示了环境执法的长期性。2001年至2004年连续四年专项行动查处的环境违法企业中，“十五小”和“新五小”等在2000年以前就应取缔的企业，分别占到30%以上；另一方面，重点工业污染源污染反弹现象屡见不鲜。一些大企业甚至上市企业，将违法排污作为降低生产成本、追求最大利润的捷径。2004年对淮河流域165家重点工业污染源抽查发现，有31.5%的企业违法超标排污。总局直接查处了一批上市企业偷排偷放、违法排污等问题。

　　3.外部干扰越来越大，环境执法越来越难

　　一是一些地方以政府名义出台“土政策”、“土规定”，明文限制环保部门依法行政，明目张胆保护违法行为，给环境执法和监督管理设置障碍，严重阻碍了环境保护法律法规的贯彻落实，导致不少“特殊”企业长期游离于环境监管之外。受地方保护主义影响，一些基层环保部门在上级督办、当地政府干预、群众上访三层压力下工作，结果是顶得住的站不住，左右为难。二是一些企业甚至暴力抗法，执法环境差。据不完全统计，去年全国发生4000多起执法受阻事件、120多次暴力抗法事件。山东济南发生群殴环境执法人员造成有人脑震荡，江苏无锡发生环境执法人员被殴打成耳内淤血，陕西西安环境执法人员遭到建筑工地人员群殴等严重事件。

　　4.环境执法又面临一些新情况新问题

　　由于地方保护、监管体制不顺等多种因素的制约，环境执法的老问题还没有很好解决，许多新情况、新问题不断出现，有法不依、执法不严、违法不究的现象还很突出。如一些违法排污企业的老板，又是“红顶商人”，戴有人大代表等多种政治“光环”，环保部门即使查到其环境违法行为也受多方制约难以查处到位。

　　5.自身执法能力不足造成执法“缺位”

　　一是对存在的环境问题视而不见、思想麻木。一些环保部门的领导对待污染问题，对污染事故的后果不敏感，对自己违法行为视而不见，见而不管，麻木不仁，往往是上级领导不批示不追查，媒体不揭露不处理，老百姓不举报不查处。二是环境监管的意识与责任心不强，存在错位、缺位和越位问题。一些基层环保部门的领导长期不把执法监督作为自己的主要职能，把大量的精力用在招商引资等社会活动上，种了“自留地”，荒了“责任田”。对群众意见大、社会反响强烈的案件，不是严肃查处，而是让排污者交点罚款了事。三是以执法难为借口，搞人情执法、协商执法，甚至违规执法。

　　进一步加强环境执法工作的对策

　　环境执法工作既面临着前所未有的机遇和动力，也面临着前所未有的压力和挑战。按照胡锦涛总书记提出的“研究探索健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制”指示，曾培炎副总理“环保总局和有关部门要加强协同配合，研究解决环境执法中存在的法制、体制、机制、能力等方面的问题，进一步提高环境执法水平”的要求，加强环境执法工作，立足于首先落实地方政府对环境保护的责任，从体制、机制、法制、能力上进行必要的调整和加强。

　　1.落实地方政府环境保护责任制

　　协调中组部将环保指标纳入干部政绩考核指标体系，并加强对地方政府环保目标责任制的指导。进一步加大行政责任追究的力度，实现“查人”与“查事”相结合，公开处理一批责任人，实行环境保护问责制，在此基础上试行对下级政府及有关部门的环境保护行政监察，联合颁布《关于监察机关环保部门在查处环境保护违法违纪案件中加强协作配合的通知》和《环境保护违法违纪处分暂行规定》。将进一步加大政务公开的力度，定期通过新闻媒体向全社会公布违法企业名单，充分利用各方面力量监督违法排污和破坏生态的行为。

　　2.理顺环境执法体制

　　主要是强化国家监察体制，包括加强总局环境监察机构建设，加快区域督察派出机构设置，实行国家环境监察专员制度。各省、自治区、直辖市环保局亦可参照国家的做法，设立派出机构，加强监督协调，努力克服地方保护主义。

　　3.健全环境执法机制

　　一是建立多部门联合执法和移送移办制度。在六部门环保专项行动部际联席会议基础上，建立司级协调机制，定期召开会议，形成纪要，共同执行，进一步加强国家监察力度。二是建立全过程环境监管制度。加强对建设项目环境影响评价文件审批后的环境监管，主要包括设计过程、建设过程中和建成投产后三个环节。三是完善社会监督机制。借助媒体的力量，对大案要案进行适度的公开揭露，引导公众参与监督，不断提高环境执法的影响力。四是健全大案要案查处机制。

　　4.强化环境法制

　　强化违法企业和单位的法律责任，使法律对其具有足够的震慑力和权威性，从根本上解决法律“软”的问题。对重点违法排污企业，特别是屡查屡犯企业，由环保部门实行停产整顿；对污染物排放总量超过环境容量的污染严重的地区，上级环保部门暂停审批该地区建设项目。同时，赋予环保部门对发生污染事故或拒不执行行政处罚决定的企业的查封、扣押等强制执行权，保证执行到位。尽快出台《刑法》“破坏环境资源罪”的缺乏司法解释，加强环境保护司法。

　　5.增强环境执法能力

　　“

十一五”期间计划重点推进全国环境应急网络建设、环境监察执法标准化建设、污染源自动化监控网络建设和“12369”环保热线网络建设，增强重点区域、流域、重点工程和重点生态保护区的环境执法能力。推进队伍规范化管理。严格环境监察人员“准入”制度，实施分级分类培训，考核合格，持证上岗，执法人员五年必须进行一次培训。加强行风建设和政务公开工作，完善环境执法公示制，实现“阳光执法”，增强执法效能。

　　6.持续开展环保专项执法行动

　　配合国家宏观调控，围绕“十一五”国家环境保护中心工作，持续开展环保专项执法工作，专项行动重点由污染防治向污染防治与生态保护并重转变，集中解决一批群众反映强烈，影响社会稳定的环境污染和生态破坏问题，以及重点区域流域环境问题。以专项行动促进环境管理资源的整合，促进环境的统一监管。(文章有删节）