城市规划在滞后与超前中矛盾前行

　　——访中国人民大学区域经济研究所城市室主任叶裕民教授

　　专家访谈见习记者 唐玮 孙汝祥

　　城市规划是一个城市各项建设的综合部署，合理的城市规划是现代城市发展的前提，科学的城市规划能使城市内部结构的合理配置和功能放大。我国城市规划现状如何？存在 哪些不足？中国经济时报记者带着问题采访了中国人民大学区域经济研究所城市室主任叶裕民教授。

　　中国经济时报：我国城市规划较之以前有哪些进步？

　　叶裕民：1990年代上半期

城市规划最重要的问题是规划滞后，表现为有市无城、公共服务严重不足、基础设施不配套。1990年代中期以来，我国许多城市都开始了新一轮的城市规划，逐渐重视现代城市发展的基本要求和理念。

　　首先是注重产业发展对基础设施的要求。第二，向以人为本靠拢，改变了城市规划片面只为经济服务。第三，更加注意以现代信息设施装备城市的公共服务系统，使城市快捷、高效地提供各种公共服务。第四，开始从区域角度研究城市，走出城市规划就是建筑规划的误区。第五，重视城市发展与环境的协调。

　　

中国经济时报：新一轮城市规划中已经取得了重大突破，您认为还存在哪些问题？

　　叶裕民：城市规划没有反映中国现代城市化高速成长的需要，某些方面严重滞后于城市化发展需要，某些方面又表现超前。

　　中国经济时报：具体表现在哪些方面？

　　叶裕民：城市公共产品的提供严重滞后，多数城市没有考虑大量城市流动人口的基本生活和发展的需要。当前每年大约有1500万人左右进入各级各类城市，但是，城市各项公共服务普遍滞后，主要表现为没有提供公平的基础教育和各项社会保障，完全没有考虑流动人口对公共住宅的需求，导致低收入流动人口只能在便宜的周边农村栖身，进而导致中国城市周边农村地区违法建筑层出不穷。

　　城市规划超前主要表现为两个方面：第一是通过城市面积扩大和城市人口增加盲目追求虚无城市化。在城市化过程中，城市人口的聚集应该通过产业发展增加就业机会来实现。现在是把周边大量的县改为区，经济并无实质性增长，同时公共设施投资摊子铺得太大，造成了部分沉淀和低效率地使用。第二是部分城市规划盲目追求“高大全”：高层建筑、大广场、全面追求所谓的硬件现代化，规模远超出所需。

　　中国经济时报：目前正在治理违法建筑这一问题。

　　叶裕民：违法建筑的治理步履维艰。大量违法建筑，由于既得利益比较明显和丰厚，再加上是群体性的活动，使执法部门很难制裁。而且政府无法负担改造的巨大成本。新时期城市规划一定要考虑“以人为本，以国民为本，以城镇人口和农村人口为本”。

　　中国经济时报：城市规划滞后于城市化引发流动人口的严重问题。如何从城市规划角度处理流动人口与工业化的关系？

　　叶裕民：大量的城市流动人口是影响中国未来20年发展的重大问题。工业化就是大量人口从农村进入城市从事高效产业的过程。如果大部分人员都从事高效产业，工业化实现在即。现在大量人口仍从事着低效的农业劳动，有待于我们在未来的城市化进程中把大量的农村人口吸纳到城市中，提供公平的公共服务，提高其素质，使其参与到工业化的核心产业中，而不是像现在这样徘徊在城市化和工业化的边缘。

　　流动人口稳定也是拉动城市内需、促进城市经济发展的主要途径。2004年人均城乡消费的差距是4900元左右，如果按照一年1500万流动人口进入城市计算，对城市消费拉动大概是700亿元。为此将提供1.4至1.5万个规模以上企业新建和发展的机会。所以，农村居民进入城市会拉动服务业和制造业的发展，促进产业结构升级。

　　中国经济时报：那么应该如何协调城市环境、人口与经济发展三个方面？

　　叶裕民：很多城市把解决方法归为控制城市人口。控制人口的关键要追求聚集经济。从整体上看，中国城市聚集发展严重不足。2004年我国有21044个小城镇，却只有660个城市。

　　另外，中国设市标准不合理，需要简化、降低和统一设市标准。我认为，一个居民点人口规模达到3万-5万，就具备了基本聚集经济效益，可以设立为城市。另一方面，中国城市土地市场结构不合理是导致大城市盲目扩张的主要原因：城市人口工业土地和商业土地不在同一市场竞争，工业用地的低价导致大量低效率工业向大城市聚集，低质量的劳动力随着低效率的企业一同进入。控制城市人口应通过产业结构升级和城市规划来实现，两手同抓；通过生产要素在同一市场上竞争优胜劣汰的经济手段和通过设定城市增长边界控制的行政手段。