中国城市化的三大问题与三大对策

http://finance.sina.com.cn 2005年09月13日 09:49 中国经济时报

　　——访国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇博士

　　专家访谈见习记者孙汝祥

　　“十五”时期，我国制定并实施了城镇化发展战略。“十五”即将过去，在这期间以及此前的城市化进程中有哪些经验教训值得我们总结？“十一五”即将开始，未来的城镇

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化目标和道路应该如何选择？可能面临哪些难题？应该采取哪些对策？中国经济时报记者就此专访了国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员、研究室主任刘勇博士。

中国经济时报：请您介绍一下中国城市化目前的水平以及它所处的宏观经济发展背景。

　　刘勇：统计显示，中国的城市化水平2004年为41.3%，处于30%—70%这一城市化快速发展的时期。我认为，城市化本身由两种力量推动：一是大城市的拉动；二是农村人口收入和农业生产效率的提高推动城市化进程。

　　30%到70%之间是城市化快速发展的时期，是和中国正处于工业化的中期阶段相配合的。工业化中期阶段，各种产业特别是城市里面都兴旺发达，所以人口向城市集中。著名经济学家斯蒂格利茨说过，21世纪将由两大力量或者说是两个基本因素推动世界经济发展，一是美国的高科技，另一个就是中国的城市化。城市化对中国来说的确是一个非常重要的战略，也是一种发展趋势，也是工业化中期发展阶段的要求。大的背景就是如此。

　　中国经济时报：中国确定城市化发展战略已有五年，您如何评价这五年的发展？

　　刘勇：第一，城市化的确成为推动我国十五发展的重要力量，它的确起到了重要作用，我们当初的判断是正确的，是符合国际潮流的。第二，在“十五”这五年的城市化发展过程中也确实存在着许许多多的问题。

　　中国经济时报：主要有哪些问题，我们在制定“十一五”规划时又应该注意哪些问题呢？

　　刘勇：第一个问题，也是中国城市化最大的问题，那就是土地的城市化快于人口的城市化。也就是说虽然土地非农业化了，但是人口并没有非农业化。实际上城市化就两点，一个是人口向城市集中，职业从农业转到非农产业，这是从人口上说的；第二个是土地的非农业化，即土地由原来的农业用地变为二产和三产用地。

　　第二个问题就是经营城市的误区。所谓经营城市，说白了就是借钱去搞建设，或者说是卖地去搞建设。这是完全不对的。问题就在于它把城市化仅仅理解为城市建设。城市建设当然是必须的然而城市建设毕竟是公共产品，过分依赖于非财政性资金是存在风险的。

　　中国经济时报：这会产生哪些问题呢？

　　刘勇：经营城市误区造成的典型问题就是开发区在全国范围内遍地开花。开发区遍地开花这是绝对绝对的错误。开发区是重要的，有的城市老城推不动，就搞新城来开发，这是对的，但遍地开花就不可行。举个极端的例子，某沿海省份的一个县，本来有十二个乡镇，为了使各个地方都发展起来，就把乡镇都改为街道，因为有街道就可以搞开发区，就大量地开发土地，小小的县搞了十二个开发区，且不说底下的村镇都可以搞开发区。

　　中国经济时报：这确实是个很重要的问题。

　　刘勇：基础设施的钱从哪里来且不说，城市化和工业化的核心就是集中，而那十二个分散的开发区是分散的，人口离土不离乡，一点经济效益都没有，反而会造成土地大量的浪费。这和工业化中期阶段以及整个工业化过程是相违背的。

　　中国经济时报：那么怎样来限制这种开发区遍地开花的局面呢？

　　刘勇：我们应该学习英国土地开发许可证制度，土地开发一定要集约开发。

开发商必须到政府划定的地区集中开发，剩下的土地宜林则林，宜荒则荒，不准搞二三产业。所以我的对策就是在中国，在乡、村一级绝对禁止开发，谁要开发就到城镇里去。只有城镇搞二三产业开发，这也是国际惯例。这里还涉及到新的土地伦理观，即土地开发得越少越好，剩下的土地归还给大自然，宜林则林、宜草则草、宜荒则荒。

　　中国经济时报：在具体的城市化道路选择上，我们是否存在一些问题？

　　刘勇：有，这就是我要谈的第三个问题。大、中、小城市协调发展是我们确定的城市化道路，但实际上的做法是以小城市为核心。城市化发展方针，即到底是以大城市、中等城市、小城市还是小城镇为主，这是需要思考的。大的方针是不错的，但具体做法是值得反思的。至于怎么调整，有的学者提出来，我们不提大中小城市而提城市群。城市群有什么好处呢？这就既坚持了大中小城市协调发展，又避免了到底发展谁的问题。这个提法很巧妙。“十一五”规划中，城市群将是核心概念。

　　中国经济时报：那么在“十一五”期间，我国需要一种什么模式的城市化发展模式？它又应该包括哪些内容？

　　刘勇：城市群是个方向，概念上叫紧凑型城市化道路。这种紧凑型的城市化道路，首先要突出城市群的发展，以城市群为核心，大、中、小城市协调发展。其次，紧凑型城市要有明确的边界，每个城市要有明确的边界。最后，政府要控制土地，集中开发。

　　中国经济时报：如何理解城市的边界？

　　刘勇：国外的城市都是有边界的。就是说地方政府应该有两个形态，一个是区域政府，管理整个区域；另一个是城市政府，管理一个城市。区域政府是一个完整的政府，它有一套完整的机构。而城市政府是点状的，它就管理城市和基础设施。在国外，城市政府都归区域政府管辖。而我们刚好相反，这就会出问题。比如北京它就会摊大饼，它要搞城市建设，搞二三产开发，它要把某县某乡某片土地划过去，县、乡敢不听话吗？

　　我强调城市要有边界。城市要扩张可以，但是它要有博弈的对象。在改革开放之前，中国城市设立的模式是整片划市，就是说北京市一大块都是北京市，而不仅是城区。美国就不一样，纽约市就是纽约市，就管理那么一块地方，其他的土地在纽约县，纽约市归纽约县管，它要土地就和纽约县政府打交道，去博弈。这样，市场上这土地是多少钱，就要给纽约县多少钱。城市要有边界，只管有限的一块地方，不能无限扩张。这是个方向，政策上可以以此为取向。在“十一五”报告里可能会出现改革城市化的设市模式的话。改变设市模式还有另外一个好处，那就是可以增强城市对周边地区的辐射能力。

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