战略环评：从源头上控制环境污染

　　“规划规划嘴上说说，墙上挂挂”这是多年来人们在头脑中对所谓规划形成的概念。但是我国规划却还特别的种类繁多，从时间和性质上就可粗分为：20年的远景规划、5年到10年间的长期规划、5年内的短期规划……在一个接一个规划出来时，人们却似乎淡忘了上一个规划的内容，没人去问上一个规划实现了多少，带来了什么？然而，这一个个规划带来的是人们对GDP的盲目热情，对各种资源的恣意浪费！有人会说，美国就是这样高速发展的，多年来我们把美国的发展模式当成我们未来的发展模式，可是我们为什么要学美国？据专家估算 ，如果像美国那样的发展方式，人类需要6个地球才够！当美国在爆发的环境危机前惊醒时，我们为什么还要继续迷失在“高能耗高发展”的道路上？“前事不忘，后世之师”，如果每一项政策、每一个规划的出台都是依据实际，依据环境真正的承受力而做，我们会少付出多少代价？！

　　★文/国家环境保护总局副局长 潘 岳

　　18世纪开始的那场工业革命改变了世界。因那场革命而产生的工业化道路却在20世纪走到了尽头。美国的莱思特·布朗先生说：“由于中国如此庞大的人口，人类迄今为止走过的所有发展道路对中国都不能适用。要不了多久，中国非得开拓一条全新的航道不可。这个发明了造纸术与火药的民族，现在面临一个跨越西方发展模式的机会，向世界展示怎样创造一个环境上可持续的经济。中国若成功了，就能为全世界树立一个光辉的楷模，为人仰慕效法；中国若失败了，所有的人都将为此付出代价。”因此，能否实现可持续发展从理念到行动的转变，可以说决定着中华民族伟大复兴事业的成败。

　　工业化环境公害重现中国

　　环评应介入决策层面

　　我国在文革时期，认为当时西方发生的环境公害是“资本主义制度的不治之症，即生产资料的私人占有和生产的社会化在自然资源方面存在着不可调和矛盾”，社会主义由于消灭了私有制，是有计划按比例地发展国民经济，不可能导致环境公害的发生。但实际上，我们也先后模仿着苏联与欧美传统工业发展的模式，如今，模仿这一高耗能高污染模式所带来的恶果，正在中国重现。

　　中国面临着经济高速增长和环境资源严重不足的矛盾，传统经济增长模式对人类生存环境已构成重大威胁。由于我国在过去制定重大经济政策时很少考虑可能将产生的环境后果，以致于在执行的过程中引发了大面积的环境污染和生态破坏，至今遗患无穷。例如现有的大都市由于在规划中没有充分考虑环线路网带给城市交通、市民居住、环境安全的负面影响，如今已使大都市交通长期拥堵不堪，城市布局像“摊大饼”一样地无限扩张，加剧了城区内空气污染和热岛效应。再如中西部省区在做能源、电力、重

化工基地建设规划时，由于没有考虑到发展这些重污染行业必会与脆弱的生态环境产生尖锐矛盾，尤其是区域内有限的淡水资源根本无法支撑如此规模的开发活动，现已造成了几代人都难以恢复的生态问题。当年大大小小的规划和政策由于没有充分考虑到环境资源的可持续发展，致使我国的经济仍是拼资源、拼环境的粗放型增长。中国已成为煤炭、钢铁、铜的世界第一消费大国，第二大石油和电力消费国。能源、原材料产量的增幅已远远高于同期GDP增幅。我们已不可能靠国内资源来支撑今后的发展。到2010年，我国的石油对外依存度将达到60%，

铁矿石是57%，铜是70%，铝是80%。面对如此巨大压力，中国的资源环境无法承载，世界的资源恐怕也难以支撑。

　　以往的教训证明，如果决策部门在提出政策和规划时能更多考虑环境影响，并积极采取应对措施，不仅可以防止环境污染和生态破坏，也可大大减少经济损失和社会矛盾；如果不从各种开发建设活动的源头去预防环境问题的产生，我们将永远陷于防不胜防、治不胜治的恶性循环，并将在未来付出更大的政治成本与经济代价。

　　也就是说必须从决策入手，从宏观角度出发，根据我国现有的资源与环境承载能力，制定出适合我国长时期发展的各项政策。我国的可持续发展，在于树立可持续发展理念，在于制定可持续发展战略，而凡可持续发展战略必然包括战略环境影响评价。

　　从制度体系上看，我们原来只注重对建设项目开展环境影响评价，但建设项目只处于整个决策链(战略、政策、规划、计划、项目)的末端，所以建设项目环评也只能补救小范围的环境损害，无法从源头上保护环境，也不能指导政策或规划的发展方向，更不能解决开发建设活动中产生的宏观影响、间接影响、二次影响、累积影响。

　　先做环评再上项目

　　规划环评是战略环评的重要组成部分。战略环评分为法规、政策、规划环评，由于我国环评法中只规定了规划环评，因此只能将规划环评作为战略环评与综合决策的落脚点，推进规划环评就是推进战略环评。规划环评评价的对象是在

政策法规制定之后，项目实施之前，对有关规划的资源环境可承载能力进行科学评价。相比项目环评，规划环评真正开始实现了从微观到宏观，从尾部到源头，从枝节到主干，从操作到决策的转变和飞跃，是环境影响评价制度的一次根本性改革。有了规划环评这项法律制度，就可以把环境因素纳入到国民经济与社会发展的综合决策之中，就可以按照环境资源的承载能力和容量要求，对区域、流域、海域的重大开发活动、生产力布局、资源配置，提出更加科学合理的建议，以保证经济社会健康有序向前发展。

　　战略制定运作的过程本身就是对人们经济行为(生产与消费)的调整，就是对社会资源的再分配。既然所制定的一系列战略所产生的经济行为会对环境造成影响，那么战略环境影响评价就是对这种影响作出科学的评价。从理论上讲，政策战略环评应先行之，区域与行业的规划环评次之，而建设项目的环评则再次之。

　　规划环评的主要作用在于：一是注重分析规划中对环境资源的需求。根据环境资源对规划实施过程中的实际支撑能力提出相应措施；二是提倡开发活动全过程中的循环经济理念。通过规划环评，可以更全面更绿色地设计产业结构，延长产业链条，缩短产业之间的链接缝隙。“吃干榨尽”，使物质最大限度地转化为财富和价值；三是能保证规划与环境政策、法规的协调性；四是会考虑规划区域内的环境累积影响。比如，北京市所有的汽车都有环境绿色标识，但由于汽车总量在增加，北京城市道路上的大气污染仍呈上升趋势。通过规划环评，能够设定整个区域的环境容量，将区域经济发展规模控制在生态环境容量许可的范围内；五是可以提升社会评价的高度。因环境问题而引发的社会影响，必须在规划环评中能得到充分关注并做出相应预防措施；六是能综合考虑间接连带性的环境影响；七是能促进政务公开和公众参与。

　　战略环评

　　必须进入宏观经济决策程序

　　实现可持续发展的战略目标当然不仅仅是环保部门，而是所有决策部门共同的责任。规划环评能否被大力推广和开展，必须得到相关部门的认同与支持。从美国《国家环境政策法》的实施经验看，该法一出台，便经历了“遭遇坚决抵触”、“部分程度的接受”、“全面积极的参与”三个阶段，现如今美国所有的政府部门都已对战略环评积极支持。他们都认识到可以通过战略环评来完善本部门的政策规划，既符合本部门利益，也符合国家整体利益。

　　战略环评或规划环评，最注重的是5年短期规划和10年长期规划。在今后的发展中，我国将依法在土地开发、流域、区域和海域三个不同区域以及工业、农业、能源、城市建设、交通和林业等十个专项规划中大力开展不同层次的规划环评。

　　目前，开展战略环评的难度不小：缺乏系统的战略环评理论和技术方法，部门间的合作机制没有建立，国内战略环评队伍比较薄弱等等。但必须以最快的速度推进这项工作。

　　一确定处理原则。对未列入专项规划且规划未经环境影响评价的项目，原则上不受理项目环评报告；项目在规划中，但规划未依法进行环评的，原则上暂缓受理项目环评报告；对于已开展规划环评的，规划内建设项目的环境影响评价工作可以依法在审批程序上和内容上予以简化。二是和有关部门一道制定规划环评的管理细则。三是提高规划环评的整体水平。四是提高规划环评中的公众参与能力。五是选择一些发展和环保矛盾突出的省市开展规划环评试点。

　　虽然规划环评可以解决许多项目环评所无法解决的环境问题，但规划环评的层次仍不够，许多更大的环境问题，需要在更高层次即大政策层面予以解决。因此，我们还将尽快开展相应的立法准备和政策试点，争取早日将政策环评纳入法规程序。

　　资料：

　　战略环评，是“从源头和过程控制”战略思想的集中体现；即是对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力，进行深入的分析预测和科学评价；即是采取预防措施或者其他补救措施，从源头上控制环境污染。战略环评制度产生于美国1969年的《国家环境政策法》。该法案提出“在对人类环境质量具有重大影响的每一项建议或立法建议报告和其他重大联邦行动中，均应由负责官员提供关于该行动可能产生的环境影响说明”。

　　1960年代，西方社会主流认识也是将单纯的经济增长等同于社会发展，导致环境危机在1980年代全面爆发，既制约了经济增长，也影响了人体健康、社会公平、政治稳定与文明延续。为此，西方的环保思想便从“末端治理”、“生产过程控制”过渡到第三阶段，即“源头防治”。