张军：改革前期的分权周期(2)

　　实际上，从1951年到1978年经济改革之前，中国的中央—地方财政关系经历了频繁的变动，充分反映了在集中计划体制内寻找集权与分权之平衡的不可能性。苏州大学的黄肖广教授2001年在他的著作中对计划经济时期中央与地方财政关系的变迁做了细致的梳理与回顾。过程大致如下：

　　1951-1957年间实行的是划分收支和分级管理的体制。1950年当时的政务院颁布了 《关于统一管理1950年度财政收支的决定》，决定实行集权管理和统收统支的财政体制。该《决定》规定地方的财政收入一律上缴中央，地方的支出一律由中央拨付，实行收支两条线，地方的收与支之间没有关系。

　　一年后的1951年的3月，政务院颁布《关于1951年财政收支系统划分的决定》，修改了1950年的决定，改为中央与地方划分收支和分级管理的制度。在收入方面，划分为中央预算收入、地方预算收入以及中央与地方比例分成收入。分成比例一年一定。在支出方面划分了中央和地方各自的支出范围。

　　1953年中国开始了第一个 “五年计划”(1953-1957)。为了适应这个时期经济建设的需要，不仅行政区划上做了调整，而且在财政上坚持了1951年颁布的划分收支的办法，实行了中央、省和县三级财政体制，并且还决定把地方“超收节支”的部分全部归地方所有。

　　由于1956年毛泽东发表“论十大关系”强调了地方发挥地方积极性的重要性之后，中央决定大面积下放企业的计划管理权给地方政府。国务院在1957年11月颁布了 《关于改进财政管理体制的决定》，决定从1958年实行“以收定支、五年不变”的体制。但是，由于“大跃进”运动造成的经济混乱，这个体制实际上执行了1年不到的时间。1958年9月，国务院决定用“总额分成、一年一定”取代原来的“以收定支、五年不变”的规定。

　　从1959-1971年间，中央与地方的财政体制基本上是在这个框架里修改的。其间，因为大饥荒的发生，1961年起中央又实行了集中管理的体制来恢复和调整经济。但后来很快又转向扩大地方财权的体制。因为“文化大革命”的爆发和出现经济混乱的局面，在1968年中央曾决定实行过早期的收支两条线的做法，但实际上也没有执行。

　　1970年前后，中央决定把大多数企业下放给地方政府管理。为此，从1971年，也就是第四个五年计划开始，中央决定实行与地方实行财政收支的“大包干”制度。具体做法是“定收定支，收支包干，保证上缴(或差额补贴)，节余留用，一年一定”。“大包干”制度扩大了地方政府的预算收支的范围，在理论上自然可以增加地方的可支配收入，提高地方政府的激励。

　　但是，在执行中马上就发现，地方超收的大小“苦乐不均”，更重要的是，由于在文化大革命期间，政治和经济上的混乱使大多数地方的预算收支难以平衡，超收成为空话。因此，在1974-1975年间，中央对“大包干”体制进行了修正，调整为“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”。这个规则显然把地方的收与支之间的关系切断了，当然难以给地方以激励。

　　因此，在1976年之后，中央再进行调整，回到之前的规则，即改为“收支挂钩，总额分成”的办法，同时于1977年在江苏省进行财政管理体制的改革试点，试行“固定比例包干”的体制。按照这个试点体制，江苏省可以根据最近几年的预算支出占预算收入的比例来确定上缴中央和留用的比例，一定4年不变。比例确定之后，地方的预算支出从留给地方的收入中解决，多收多支，少收少支，自求平衡。1978年，中央选择10个省市进行“收支挂钩，增收分成”的试点，给予地方政府增加预算收入的激励。

　　所有这些改革的重要结果之一，就是把过去的 “条块结合，以条条为主”的财政体制改变成了“条块结合，以块块为主”的体制。可以这么说，在1957-1978年的这20年间，中国所执行的中央计划和集权财政体制不断被修改和瓦解。“大跃进”和“文化大革命”这样的政治事件对中国的经济体制造成的破坏更像是经济学家熊彼特所说的“创造性破坏”，因为它破坏了苏联式中央集权的计划经济模式，逐步演变成为 “向地方分权的威权主义体制”(decentralizedauthoritarianism)。而这也就成为了后来政治学家谢淑丽(SusanShirk)所说的1978年中国经济改革的“政治逻辑”。

　　来源：经济观察报网