高尚全：坚持解放思想 推动体制创新(2)

　　政府转型的基本方向是建设服务型政府

　　世界各国都经历了政府转型过程。在市场经济国家，早期的政府职能范围非常有限，基本定位在“守夜人”的角色，市场机制这只“看不见的手”承担了调解社会经济供求关系的职能。随着19世纪到20世纪初期资本主义经济危机的频繁爆发，“市场失灵”的问题受到普遍重视，政府逐步扩大了宏观调控、调解收入分配、维护公平竞争以及解决信息不对称等问题的职能。20世纪60年代中期以后，经济滞胀问题凸现出来，政府大规模干预经济带来的“政府失灵”问题成为新的焦点，结果引发了国有经济私有化的浪潮，并突破了一些传统上被认为属于自然垄断的领域，如电力、电信行业等。至此，政府职能重点转向公共服务领域并趋于稳定，反映在公共支出结构上，转移性支出以及有关社会保障、医疗、教育等福利性支出成为主体部分。

　　从市场经济国家政府转型的简要描述中可以看出，政府转型的基本趋势是公共服务职能不断发展并成为核心职能。而政府转型的核心是如何处理好政府与市场的关系，使政府和市场能够有效克服自身的缺陷，发挥彼此不能或难以相互替代的功能，实现政府与市场功能的良性互动。这是现代公共服务体系赖以形成的基本前提和制度基础。

　　与市场经济国家政府转型的过程相比，实行计划经济体制国家的政府转型尽管在调整政府与市场的关系上表现出共性，但转型的起点和走向则呈现出不同的轨迹。

　　就我国的情况来说，经过30年的改革开放，尽管市场经济体制已经初步形成， 但在政府与市场的关系方面，政府职能的“越位”、“缺位”、“错位”现象依然存在。从政府的公共支出结构看，经济建设仍然占有主导性地位，成为制约公共服务供给的重要因素。从经济运行状况看，行政性垄断的广泛存在，既导致了不公平竞争，也抑制了市场活力，增加了社会公共服务成本。从体制方面看，政府在许多领域依然承担着决策者、生产者、监控者等多种角色，集裁判员与运动员于一身，制约了政府职能向公共服务转型的进程。

　　政府转型必须坚持维护公平正义的价值取向

　　公平正义是人类社会进步的基本价值取向，是坚持“以人为本”发展观的重要体现。因此，在建设公共服务体系和和谐社会过程中，政府转型必须把维护公平正义作为基本价值取向。

　　需要指出的是，在我国走向市场经济的过程中，“效率优先、兼顾公平”曾经被作为分配制度改革的基本原则提出，近年来开始受到不少质疑。对此应该做具体分析。一是要考虑到改革的初始背景是分配领域中的平均主义窒息了社会活力，而且平均主义只强调结果均等，否认不同个人、群体的贡献，实际上是不公平的。二是当时提出的效率与公平具有不同指向，效率是与市场资源配置机制相联系的，选择了市场也就选择了效率；而“兼顾公平”主要是为避免因市场效率引致分配结果差距过大，其内涵与今天我们一般说的社会公平正义有很大不同。三是当时改革主要是在经济领域，政府转型主要在微观“搞活”经济方面，分配差距过大以及其他社会公平缺失问题还没有充分显现。因此，我们今天面临的问题与当初的改革原则本身没有必然联系，但由于政府转型相对滞后以及实践中存在对改革原则的扭曲或片面理解，人们在公平与效率问题上产生了较大的分歧。

　　根据改革进程的深化与社会认识水平的提高，应该说，社会发展中的公平与效率问题不是非此即彼的选择问题，选择的侧重只是随着主要矛盾的变化才出现的，最终则是要实现二者的平衡，从而推动社会进步与和谐。十七大报告提出，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，反映了党在公平与效率关系上认识的深化。需要明确的是，政府与市场的功能是不同的。市场运行必然以效率为取向，这是市场机制的本质属性；市场运行也要求公平(竞争规则、秩序的公平)，但市场本身并不能完全提供这种公平。政府虽然在促进社会经济效率方面有重要作用，但这种作用主要是通过市场环境的改善而间接实现的，不是政府直接追求微观效率。政府在价值取向上必须坚持维护社会公平与正义，这是政府作为公共权力受托者的本质属性。30年改革开放的巨大成就，不是源于政府坚持了 “效率”原则，而是在于政府放弃了直接追求效率，把效率机制交给了市场，逐步把工作重心转移到改善市场环境、促进公平竞争等方面。在这个意义上可以说，市场提供效率，政府维护公平正义，应该是我国市场深化和政府转型的基本价值取向。

　　政府转型必须坚持科学的功能定位

　　传统计划经济的基本理念是将公共利益、公共所有、公共管理等同起来，政府作为公共利益的代表是控制经济社会的唯一主体；同时，由于否定市场，市场也就不在公共利益的考虑之中。虽然我国社会主义市场经济体制正在逐步完善，但传统体制及其理念的惯性和影响依然存在，这在一定程度上制约了政府功能的科学定位。

　　在现代市场经济条件下，公共利益是政府、社会公众和市场的共同需求，也是各类主体通过分工与合作共同来维护的；财产的公共所有不再是实现公共利益的唯一选择，非公有产权在基本制度规范下同样可以实现公共利益；公共管理无论在范围上还是在参与主体方面都具有广泛的社会性。在这个意义上，政府转型不仅要处理好政府与市场的关系，而且要处理好政府与社会、公有产权和非公有产权的关系。这就必然要求我们高度重视政府功能的科学定位问题。

　　政府功能的科学定位首先取决于政府转型的方向。在经济社会转型期的不同阶段，我们先后提出过，政府从直接管理向间接管理转变，政府调节市场、市场引导企业，政府要从经济建设型政府向公共服务型、社会管理型政府转变。这种情况表明，在政府转型的方向上，社会存在广泛的共识，并且这种共识在不断深化。问题在于，如何将这种共识贯彻到政府功能定位之中。例如，政府直接控制企业究竟是以公共服务功能为主还是以“保值、增值”为主？政府的公共投资是以政府“经营”为主还是以政府监控下社会经营为主？公共服务是“政府提供什么，社会就消费什么”，还是应充分反映社会需求、接受社会评价与监督？等等。这些认识问题不解决，政府转型就会停留在抽象的口号上，目前政府职能存在的“错位”、“缺位” 和“越位”的现象就难以消除。

　　当然，处于经济社会转型期的政府依然具有一些特殊的发展职能，这是政府功能界定必须考虑的。

　　建立完善公共财政是实现政府转型的重要保证

　　公共财政就是满足社会公共需要的政府(国家)财政。从体制转型角度看，公共财政既是政府转型的重要内容，也是政府转型的必然结果和重要标志，即通过财政的收支变化来反映政府转型的进程。与计划经济时期的政府(国家)财政不同，公共财政的运行范围不是局限于国有制或全民所有制，而是面向整个社会；同时，公共财政的运行机制也不是封闭性的，而是受到社会的广泛监督和制约。

　　我国正式提出建立公共财政基本框架的目标是在1998年底全国财政工作会议上，但从财政改革与政府改革以及市场深化的关系上看，实际进程的展开应该可以追溯到市场经济体制确立之初，甚至更早。经过十几年的努力，我国已经初步形成了公共财政的基本框架，规范、公正、透明等市场经济的基本规则得到广泛认同，以人为本、公共服务均等化等理念逐渐融入政府间财政关系建设之中。然而，从当前社会普遍反应突出的问题看，特别是公共服务体系建设方面看，如何进一步完善公共财政仍然是十分重要和紧迫的任务。

　　党的十七大进一步明确了完善公共财政体系的基本目标，即“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设”，并提出了相关改革的基本原则。这里需要指出的是，完善的公共财政体系最终要通过公共支出结构得到反映，因此，调整公共支出结构，加大公共服务支出比重，提高公民的基本权益保障和福利水平，必然是完善公共财政的重要内容。但从体制创新来说，完善公共财政不仅要求建立规范的转移支付制度、公平的税收制度，而且还应使财政运行置于广泛的社会监督之下。只有这样，才能真正保证公共资源的公平、公正和有效配置，形成合理的财政支出结构。目前财政支出中专项拨款比重过大，很容易造成体制上的漏洞，甚至产生层层 “截流”现象，使公共财政资源没有用于公共领域。我们还有许多政府收费和支出没有纳入预算，基本处于行政和社会监督之外，这不仅影响公共资源的有效配置，而且也是腐败的根源之一。

　　建立有效的权力制约与监督制度是政府转型的关键

　　建立和完善权力制约与监督机制，首先是要在权力运行中贯彻法治原则，即坚持依法行政。政府依法行政是防止政府滥用权力、维护公民权利的基本要求。只有政府依法行政，政府权力才有可能被限制在合理范围之内，实现向公共服务型政府转型。其次是坚持行政公开，“透明”行政，避免“暗箱”操作。第三是完善政府行政的横向监督机制。横向监督机制有利于克服政府层级之间信息不对称的弊端，是公共权力运行真正符合社会需求的保障。因此，完善政府行政监督，不仅要加强权力机关、行政监察机关、司法机关等专门机关的职能监督，而且要形成包括群众组织、新闻媒体以及公民个人监督在内的广泛社会监督机制。第四是加强反垄断机制的建设。转型期的垄断具有明显的权力与市场相结合的特征，同时又有与传统社会主义相联系的国有经济理念和所谓资源稀缺性、自然垄断性等支撑“依据”，但实际上在垄断集团的利益驱使下，往往演变为集团转嫁经营成本和谋取超额利润的工具。反垄断的要害在于引入权利平等的竞争者，如果一定要坚持垄断，就必须把垄断部门置于公开的社会监督之下。

　　总之，政府转型是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的关键。同时，政府转型又是一个内容广泛、综合性极强的改革深化过程，不仅包括政府自身机构和职能的演变，而且涉及或包括政府的行政运行机制、政府功能与市场功能的界定、政府行为的规范乃至行政权力来源与约束等更为丰富、广泛的领域，客观上要求相关领域的经济、社会、政治改革配套推进。在这个意义上，政府转型既是经济改革的深化，也是新时期政治改革的重要起点。

　　中国改革取得成功的基本理念是“实事求是”，这一理念是30年前关于真理标准的讨论中被重新确立的，而解放思想是这一理念的内在和本质要求。改革之初所谓“摸着石头过河”，并非有些人误解的那样，是一种缺乏理论指引的“盲目”，而是来自对历史和现实的深刻思考。实际上，只要坚持实事求是，要不要“搞市场经济”并不需要复杂的论证。至于如何“搞”，只能由实践作出回答。“摸着石头过河”，就是依据实践的现实条件启动改革，并且根据实践的发展变化逐步展开改革进程，最终走向市场经济。人们总是在既定的历史条件下实践，改革理论不可能超越历史条件的约束；同时，实践又总是处于不断地发展中并且突破原来的条件约束，改革理论必须及时捕捉实践过程的各种变化才能保持自身的生命力。改革伊始，从实际出发，解放思想，实事求是，就被确定为执政党的思想路线，这是改革实践能够突破传统理论束缚大规模推进的思想基础，也是不断解放思想，使改革理论不断创新，与时俱进的重要源泉。-