周江：完善土地储备制度改善土地调控

　　-　周江

　　土地储备制度的发展及作用评价

　　土地储备制度的产生和发展

　　土地储备制度是指由政府按照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征用等方式取得土地，直接或进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。

　　土地储备制度最早起源于20世纪80 年代初期的香港。1996年，我国在上海市成立第一家土地收购储备机构——上海市土地发展中心。1997年8月，杭州市成立了杭州市土地储备中心。由于效果比较突出， 1999年在“全国集约用地市场研讨会”上，对杭州市土地储备制度的经验和成果进行了推广。2001年4月30日，国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》中指出: “为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”之后，土地储备制度得到快速发展，成为土地政策参与宏观调控和实施土地收益分配的重要工具，也是我国土地供应制度的重要组成部分。

　　我国现行城市土地储备制度的基本特点是：土地储备中心代表国家统一征用、统一开发、统一管理土地；采用“招、拍、挂”市场化运作方式供应土地；土地收益上交财政，除中央政府参与分成的部分外，其余留给城市政府。

　　实施土地储备制度的作用和成效

　　首先，为政府提供了调控土地市场的手段。各地不同程度地实现了以政府为主导、相对集中统一的供地机制，逐步改变了“土地跟着项目走”的被动状况，使城市政府在理论上拥有了能够根据城市和产业发展要求适时适量向市场供应建设用地的手段，能够调控用地需求，引导投资和建设。

　　其次，推进了存量土地的盘活和土地的集约利用，有利于土地利用总体规划和城市规划的落实。土地储备制度为各地盘活存量土地创造了条件，控制了存量，盘活了增量。通过对城市存量土地利用结构、布局和功能的调整，发挥了城市土地的综合效益，支持了国企改革。

　　第三，实现了土地资产市场化运营，为招标、拍卖、挂牌等市场化供地方式创造了实施条件，提高了土地市场竞争的透明度，同时也为城市政府增加了财政收入，有力支持了城市基础设施建设，推动了城市快速发展。

　　当前土地储备制度存在的主要问题

　　土地储备机构稳定土地市场的调控职能与追求土地收益的经营目标之间存在内在矛盾

　　在我国现阶段，土地储备制度由于缺乏具体规定，各地在运作模式、功能定位、储备范围、储备手段、资金筹措与运作方面都没有统一模式，一般将土地储备中心定义为政府垄断土地一级市场的“不以盈利为目的”的特殊机构，普遍认为其应该具有调控市场和增加收益的双重职能，且以前者为主，兼顾后者。

　　但在实际操作过程中，有的城市将土地储备工作交给土地开发公司承担，由开发公司收购储备土地，而开发公司往往只考虑经济利益最大化，并不考虑政府调控职能；有的城市则是地方城市政府主动、有意识地通过土地储备推高地价，以获取更高的土地收益。因此，从土地储备实施情况看，由于土地储备制度以及配套的“招、拍、挂”制度能为城市创造收入，地方政府积极性很高，土地储备制度经营土地、获取收益的作用得到较好的发挥。与此同时，土地储备制度的调控职能往往被忽视，城市政府运用土地储备调控供给、稳定地价的作用并未得到充分发挥。

　　土地储备制度在推动出让形式市场化的同时掩盖了土地市场化发育不足的问题

　　通过实施土地储备制度，要求城市土地必须通过“招、拍、挂”方式出让，显化了土地的市场价格，使原本因协议出让而扭曲的价格得以矫正，通过市场机制实现了土地价格回归。另一方面，土地储备制度通过“招、拍、挂”方式供应土地以后，实际切断了土地供给的其他来源，并且供给量被政府垄断和限制，土地市场形成了供给量短缺和来源单一的非竞争规则。由于土地一、二级市场均被政府垄断，使得开发商只能从政府的手中获得土地，土地二级市场配置土地资源、调整供求关系的作用难以发挥。

　　从根本上看，“招、拍、挂”方式出让土地只是实现了市场交易形式的市场化。一个有效的市场应该是一个多头供应和多头需求的市场，不仅存在供应与需求的博弈、需求者之间的博弈，供应者之间也应该存在博弈。因此，以“招、拍、挂”的市场交易形式实现土地市场化，而不是以有效配置资源的多方供应机制来推动土地市场发展，实际上掩盖了现行土地市场化发育不足的问题。

　　必须重视土地储备贷款可能导致的金融风险

　　目前，土地收购储备所需资金的来源主要包括：城市财政拨付一定的启动资金、土地使用权出让金垫资、银行贷款、储备土地的经营性收入等，其中银行贷款为最主要的来源。由于土地储备收购及其转让过程周期较短，且以储备土地作为抵押物，同时贷款主体具有政府背景，一般来说，各金融机构都愿意主动向土地储备中心提供贷款。金融信贷的大力支持推动了土地储备制度的发展，土地储备贷款也逐渐成为我国房地产金融的重要组成部分。另一方面，由于土地储备机构向银行的借款完全依靠土地出让收益偿还，大量的贷款在土地储备中心周转，一旦土地和房地产市场发生波动，土地储备机构将面临很大的经营风险，这种经营风险又通过土地储备贷款转移到银行，形成金融信贷风险。特别是对于中小城市土地储备机构来说，由于储备土地数量较少，本身资金实力有限，一旦所储备土地难以在一定时间内以理想价格出让，将面临沉重的土地储备贷款利息负担。

　　土地储备制度缺少国家层面统一的法律依据

　　从法律的角度来看，我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规对土地储备制度并没有明确规定，目前也没有全国统一的部门规章来规范土地储备工作，导致各地在土地储备中做法不一，土地储备机构的性质、形式、职能各不相同。目前，各地土地储备中心建立的主要法律依据是地方政府颁布的土地储备实施办法或管理办法。在这种情况下，一旦发生法律纠纷，将面临很大的法律风险，有关当事人的合法利益难以得到有效保障。而且，土地储备中心的法人资格模糊不清，是企业法人还是行政法人没有明确规定，承担怎样的责任不清晰，也进一步增加了银行风险。

　　土地储备制度与房地产市场关系分析

　　从根本上看，土地储备制度是通过控制土地供应(包括土地供应量、土地供应结构和土地供应价格)来影响房地产市场的。

　　土地储备制度通过决定土地供应量和土地供应结构进而影响房地产市场供应量和供应结构

　　城市土地储备制度的建立，使政府首先实现了对土地一级市场的垄断。其次，由于土地储备制度要求实行存量土地统一收购和垄断供应，实际上也垄断了城市土地二级市场。因此，从宏观上看，土地储备制度决定了城市土地供应总量和供应结构。

　　土地供应总量对房地产市场和房价的影响主要是通过两条渠道来传导的：一是土地供应总量直接决定房地产产品的供应总量(理论上房地产供应量应等于土地供应量乘以规划容积率)，进而影响房价；二是土地供应数量变动间接影响购房者对房价的预期，进而影响当期购房需求。

　　土地供应结构对房地产市场的影响也来自两个方面：一是供应土地对应的房地产产品结构，如别墅、公寓、普通住宅等；二是供应土地的区位分布。因此，土地供应结构实际上决定了房地产市场上最终的产品结构，从而对不同物业类别的房地产供需平衡产生影响。简单地说，如果土地储备和出让的中低价位土地供应太少，那么在房地产市场上无论怎么调控供应结构都不能使供求关系实现均衡。

　　从理论上讲，由于建立了土地储备制度，城市政府垄断了土地市场，同时还直接掌握着一定量的储备土地，能够强化政府对土地市场的调控能力。城市政府可以运用直接控制的储备土地，平抑城市土地市场的波动，调控城市地价的合理水平，进而促进城市房地产市场持续健康发展。当然，前提是必须避免开发企业囤积土地，如果开发企业囤积土地，则政府仅仅通过调节土地投放难以实现调控房价的目标。

　　土地储备制度在一定程度上导致了地价的高水平和土地成本的刚性

　　关于土地储备制度与地价、房价的关系，在理论学术界存在很多争议。土地价格上涨，进而引起房价的非正常上涨并不是政府实施土地储备制度的目的，但客观上土地储备制度又的确在一定程度上引起房价上涨。原因主要有三个：

　　一是地方政府注重土地收益，忽视土地储备量、土地供应量与房屋开发量的关系。特别是在现阶段城市化进程较快阶段，城市建设对土地和房屋需求量相当旺盛，而土地储备制度实施土地供应垄断经营，部分城市甚至实行“非饱和供应”或“饥渴供应”，供需矛盾直接体现在土地“招、拍、挂”的竞价上，导致有时竞价远远超出土地本身的开发价值。

　　二是强调地价与房价由市场决定，“招、拍、挂”制度实行“价高者得”。由此产生的地价形成机制是，由政府决定地价水平的下限，由企业竞投来决定上限，而这个上限往往就是土地的实际成交价格。在土地供应垄断的情况下，企业之间的竞争必然导致地价的高水平和土地成本的刚性。

　　三是忽视了土地二级市场和其他土地市场(农村集体建设土地进入市场)的建立、规范与发展。在我国，由于城市土地国有，实现土地一级市场垄断有其必然性和合理性。但在土地二级市场，不可能也不应由城市政府垄断。特别是在大城市和特大城市，全部垄断一、二级市场只会造成土地供应不足，因为土地储备机构没有能力提供全部土地供应。以北京市为例，2005年只完成土地供应计划的41%，2006年只完成土地供应计划的58%。

　　土地储备制度增加了政府拆迁行为，使城市房屋拆迁矛盾发生转移

　　为了获取更多的土地增值收益，土地储备机构往往采取净地出让的方式。这就要求土地储备机构在出让土地之前，做好征收、收回或购买土地上的房屋拆迁工作，使本应由开发商完成的拆迁工作变为土地储备机构实施拆迁，从而导致开发商与城市居民之间的房屋拆迁矛盾逐渐转为土地储备机构与城市居民之间的矛盾。

　　此外，《物权法》实施之后，还会出现新的问题，即政府实施土地储备属不属于公共利益。如果政府实施土地储备属于公共利益，那么由此产生房屋拆迁行为属于房屋征收，这样实质上增加了房屋征收规模和政府拆迁行为。

　　完善土地储备制度、改善土地调控的建议

　　综合以上分析，有必要抓住目前正在对土地储备制度立法的有利时机，进一步完善土地储备制度，以充分发挥土地储备制度的调控作用，避免其推高地价和房价的负面影响。

　　进一步明确土地储备制度的功能定位

　　要在土地储备制度立法中明确土地储备制度的性质和功能。建议在实现土地收益、维护国有土地资产保值增值的同时，更加注重土地储备的公共性质和调控职能。土地储备制度不能简单以经济利益最大化为目标，而应通过土地储备制度实现调控市场、保障公共利益的综合目标。在此基础上，科学测算并核定土地储备规模，有计划、有针对性地供应土地，促进土地市场和房地产市场健康协调发展。

　　严格限定土地储备的范围，发展土地二级市场

　　在土地一级市场上，由于集体土地进入市场必须先转为城镇国有土地，政府可以通过土地储备制度实施对一级市场的管理。

　　在二级市场上，土地储备的范围应限定为两类用地：第一类是涉及公共利益的土地，如大型公共建筑用地、保障性住房用地、“城中村”改造涉及的土地等，该类土地可以由土地储备机构实施储备和供应。这样既能发挥土地储备制度对实施城市规划的积极作用，保证公共用途用地在空间上的落实和在时序上的优先安排，同时也体现了土地储备机构的调控职能。第二类是按有关法律规定应由国家收回的土地，如超过规定时间未开发的闲置土地等，该类土地可以由政府授权土地储备机构收回重新以“招、拍、挂”方式出让。

　　此外，应在完善土地储备制度的基础上，通过土地供应主体多元化、丰富市场交易形式等措施大力发展土地二级市场，深入推进土地市场化进程。

　　充分发挥城乡规划对土地储备的指导作用

　　土地储备必须依据城市总体规划和近期建设规划有计划、有步骤地进行。未编制近期建设规划的不得进行土地储备。规划部门要依据城市总体规划和近期建设规划，就近期内需要收购储备、供应土地的位置和数量向土地部门和土地储备机构提出建议，并作为制定土地供应年度计划和实施土地储备的重要法定依据。

　　对城市中心地区、旧城改造地区、近期发展地区、拟储备出让土地的地区等重点区域，要优先编制控制性详细规划，明确规划设计条件，并作为出让合同的组成部分。储备土地必须取得规划部门出具的规划许可。

　　当前工作重点是提高储备土地中普通商品住房特别是保障性住房用地的供应比例

　　城市政府要适应房地产调控的要求，充分发挥土地供应政策对房地产市场的调控作用。在土地储备供地计划中，增加中低价位、中小套型普通商品住房(含经济适用住房)和廉租住房的土地供应，用储备土地合理调节房地产开发的土地供应结构，保证居住用地需求，实现“有保有压”。严禁供应储备土地开发建设别墅类房地产项目和低密度、大套型住房。要发挥土地储备的调控功能，加大对闲置土地的处置力度，加强对房地产开发用地的监管。-

　　作者单位：建设部政策研究中心