李爽：起点公平和机会公平是实现公平分配的前提

　　-　李　爽

　　随着我国分配体制改革及其研究的深入，收入分配领域的深层次问题日渐凸现，可以说正在步入“深水区”，因此，从收入分配更深层次的相关制度分析入手，我认为，当前需要重点认识和关注如下几个方面的问题，可以简单概括为：一个基本理念，三项基本制度。

　　一个基本理念

　　在目前的收入分配研究中，对公平与效率的关系存在许多不同意见，其中包括截然相反的观点。这主要是由于对“公平”的理解不同所致。根据各类公平理论的脉络，我们可以将公平的内涵归结为三个层次：一是社会本质层面的公平。二是机会公平和过程公平，即制度中不同主体的权利和待遇的公平。三是收入公平或结果公平，这种公平可直接体现为财产分配和收入分配在人群中分布的均等程度。

　　显然，公平是一个相对的概念，并且依价值观的不同其衡量标准亦不相同，或倚重平等为尺度，或偏好效率为准绳。从各个市场经济国家的具体实践看，不同的制度模式也对“公平”给予了不同的诠释。我国在改革开放后也曾经提出“效率与公平兼顾”的收入分配原则，后又提出“效率优先，兼顾公平”的思想，体现出对社会主义市场经济体制下分配制度模式的探求。但这里显然是将“效率”与“公平”相对立，将“公平”完全等同于“平等”。从实践效果来看，这一理念不利于在现阶段理顺分配的公平与效率的关系，从而使政策导向发生偏移。

　　起点公平、机会公平及过程公平较之结果公平的效用更具激励性；而对结果公平而言，起点公平、机会公平及过程公平则是其基础和前提。换言之，现代市场经济条件下的公平分配是以起点公平、机会公平及过程公平为基础和前提的，否则，分配就将是缺乏效率的，或者将是不可持续的。许多发展中国家的制度转型实践及工业化发展实践都印证了这一点。正如世界银行《2006年世界发展报告》以“公平与发展” 为主题，指出：公平不等于收入的平等，不等于健康状况的平等，也不等于任何其他具体结果的平等，而是一种机会平等的状况。在这种状况下，个人的努力、偏好和主动性，而不是家庭背景、种姓、种族或性别，成为导致人与人之间经济成就不同的主要原因。社会对于机会平等的关注应该胜于对收入平等的关注。机会不平等是深层次的原因，而收入不平等只是经济发展的一个结果。对此，我认为，这一命题对尚处于社会主义初级阶段的中国来说，在分配模式的选择上应确立一个基本理念，即是在进一步完善市场经济制度的基础上，提倡在机会公平和过程公平的前提下促进收入结果的相对平等。

　　三项基本制度

　　产权制度

　　现代经济学所讨论的“产权”，不仅包括通常法律意义上的“所有权”(即依法占有财产的权利)，以及财产的占有、使用、处置和收益分配等的权利，而且还包括债权、知识产权及所有交易中的权利。收入的分配无非是产权收益的分配。产权制度所具有的激励功能、约束功能和资源配置功能等基本功能都会带来相应的收入分配效应。

　　作为我国经济体制改革启动点的农村联产承包责任制、国有企业所有权与经营权分离的生产经营方式改革，以及多种经济形式的发展，无一不是产权制度的变革。这种产权制度的变革对收入分配的影响表现在：分配方式转变为以按劳分配为主体、多种分配方式并存；收入来源结构发生了显著的改变，经营净收入和财产性收入在城镇居民家庭收入来源结构中的比重上升，工资性收入和财产性收入在农民家庭收入来源结构中比重上升。

　　但是，由于我国采取的是渐进式的改革方式，旧体制的产权制度依然在现行体制中扮演着重要的角色，成为当前一些深层次矛盾的根本制度原因。与当前收入分配问题密切相关的产权制度缺陷主要表现在两个方面：一是产权残缺和主体错位造成分配制度残缺和分配行为混乱；二是 “按劳分配”与“按要素贡献分配”及其二者的结合均未真正破题。

　　行政管理体制

　　我国现阶段的经济制度仍然具有浓厚的行政色彩，行政权力在很大程度上成为资源配置中的特别媒介，具有了与生产要素一样的交换价值，成为经济活动和生产活动中一项特殊的成本支出。于是便产生了各种寻租腐败行为，产生了形形色色的经营性行政垄断和市场的行政分割，形成了大大小小的既得利益集团，干扰了规范的市场经济秩序的建立，成为实现社会公平分配的最大制度性障碍。

　　目前，我国行政管理体制在防碍起点公平和机会公平方面的主要弊端表现在：政府过多地承担了投融资主体的角色；符合社会主义市场经济内在要求的国有资产管理体制尚未形成，政府作为国有资产所有者的职能与公共行政管理者的职能尚未完全分开；政府仍在不同程度地直接干预企业生产经营活动；市场监管力度不够，预防、制裁违法行为缺乏有效机制、有力手段，行业垄断、地方封锁比较突出；制定规则、监管市场的部门与所办经济实体或者所管理的企业实际上尚未彻底脱钩；行政权力与利益挂钩，执法趋利、权力“寻租”现象仍很突出；行政机关的决策、决定程序不够规范、透明，行使权力缺乏有效的制约、监督机制，有权无责现象比较严重，等等。这些弊端可以集中地概括为职能越位、权利缺乏监督制约。

　　只有深化行政管理体制改革，有效地监督和制约政府行政权利，才有可能建立起公平竞争的市场经济秩序，合理有效地配置资源要素，并在此基础上形成相对公平的收入分配关系。为此，中央和国务院已经将行政管理体制改革提升到了重要地位，指出：着力推进行政管理体制改革，是完善社会主义市场经济体制的关键环节，是解决我国经济社会生活中深层次矛盾和问题的根本手段。

　　基本公共服务制度

　　公共服务是收入分配中最基本的公平对象，其在群体间和个体间发挥着同一“起跑线”或“踏板”的重要作用，只有实现基本公共服务的最大公平，保证个人“基本能力”的平等，才能使人们真正享受追求自我价值实现的自由。

　　不同的公共服务对于公平分配的作用不尽相同。如果说社会救济、补贴等服务偏重于公民的收入分配的结果公平，那么公共基础教育则更有利于公民获取收入的机会公平或起点公平。世界各国的实践已经充分证实了公共教育，尤其是公共基础教育的发展对消除贫困、提高公民生活质量的重要作用。根据世界银行发展报告数据，目前世界各国的教育投入情况与经济发展和公共支出规模有着密切关系，发达国家的公共教育支出占GDP比重要远远高于发展中国家，一般达到5%左右，中等收入国家一般约占4%左右，而低收入国家在3%左右。我国2005年公共教育支出占GDP比重2.82%，仍处在低收入国家水平。此外，我国基础教育方面的地区差异仍然明显，并且有逐年扩大的趋势。这种投入结构上的不均衡，可能对收入不平等的产生有着更为严重的影响，即公共基础教育支出影响范围的不平等而导致更加严重的收入不平等，并进一步增加社会排挤与不平等的程度，或者说会产生不平等的代际延续。所以，在对收入分配结果公平的即期贡献度上，公共教育不象抚恤等社会福利救助那样显著，但从其对起点公平和机会公平的影响看，对分配结果公平的影响则是长期的、深远的、更具实质意义的。

　　与公共基础教育具有类似性质的，还有公共卫生和就业服务等基本公共服务，这类公共服务是提高公民素养和能力的基本条件，是创造机会公平和起点公平的基本途径，较之社会救济等直接的收入补贴来说，具有较强的产出效应，因而具有更高的公共服务效率。

　　由于基本公共服务的平等优先等级远远高于人均GDP和人均财政支出，因此，就目前基础教育等本应由公民均等享受的基本公共服务的发展不平衡程度来看，已经处于较高水平。这种差距状况可以部分地成为解释我国近年来地区间、城乡间和居民人均收入差距持续拉大的原因。

　　导致基本公共服务总体不足并且不均等化不断扩大的根本原因，是政府执政理念的偏移和职能的缺位。可以说，与其他一些转型国家比较，最大的区别则在于我国政府没有放弃经济权利，而过多地放弃了基本公共服务的责任。政府掌握经济权利，在转型社会的一定时期内有利于社会稳定，但长远看，不利于市场经济制度的建立，不利于政府的转型，产生政府角色定位不清、缺位和越位并存的制度性缺陷。

　　促进公平分配的制度与政策建设的具体建议

　　需要指出的是，机会公平、起点公平和结果公平，与初次分配和再分配并不是完全对等的关系。创造机会公平和起点公平的制度条件，无论从分配活动的性质还是治理手段的性质，不仅包含了初次分配，也包含了部分再分配。目前在这方面还存在种种模糊的认识。认清这一点，对当前选择收入分配的政策目标和对策至关重要。

　　针对目前收入分配领域的突出问题，从努力建设机会公平、起点公平的制度目标出发，建议采取以下几个方面对策：

　　加快推进产权制度改革，在完善产权制度中规范收入分配关系

　　加强产权的相关立法，使产权的行使及相关利益的实现有法可依，促进产权关系的清晰和规范。

　　以产权改革为突破口，加快发展混合所有制经济。要以相关法律法规为依据，加快国有产权、集体产权、私人产权、外资产权等多元化的产权结构改革，由此进一步推动国有经济的战略重组和国有企业改革的深化，同时，深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济。

　　在产权制度改革中促进政府职能转变，变政府的产权代理为产权界定。进一步界定政府的权责，保证在产权主体自主决策、自由交易的权利的充分行使，真正实现市场对社会资金和资源配置的基础作用，逐步将政府从产权代理者的角色转变为产权维护和界定者的身份，使政府从直接经济利益中超脱出来。

　　改革政府行政管理体制，进一步精简和规范行政权限，减少行政层级，建立统一的行政协调制度，最大限度地降低行政管理成本，提高政府工作效率

　　加快转变政府职能。按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，合理界定政府在市场经济活动中的职责范围，积极推进政企分开、政资分开、政事分开以及政府与中介组织分开。

　　继续推进政府机构改革。核心是建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督有力”的行政管理体制。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，合理划分中央和地方经济社会管理权责。

　　健全科学民主决策机制。完善重大决策的规则和程序，采取多种渠道，运用多种形式，广泛集中民智、反映民意，使决策真正建立在科学、民主的基础上。

　　促进公共财政制度建立，提高财政的公共支出水平，加强财政转移支付力度，充分发挥政府在制度转型阶段促进社会公平分配的中坚作用

　　按照建立公共服务型政府的要求，理顺中央和地方的财权和事权关系。在目前中央财政实力明显好转的情况下，应依照有利于公共服务促进公平分配的原则，将义务教育、基本卫生防疫及保健等最基本公共服务的事权全部划归中央，保证基本公共服务平等惠及所有人群。

　　改革现行转移支付方式，建立规范透明的新型转移支付制度，加大对落后地区和农村地区转移支付力度。要将财政转移支付目标定位于确保全国各地都能提供最

　　低标准的基本公共服务；改革现有的财政转移支付模式，实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式，均衡地方公共服务能力；建立财政转移支付评价、监督和考核机制，设计科学合理的效益评价与考核指标，建立行之有效的监督制约体系，确保资金使用效益的最大化。

　　调整财政支出结构，扩大基本公共服务财政支出比重。当前政府应尽快从经济建设的直接建设者和微观经济的直接生产者的角色中逐步退出，更多地履行公共服务者的职能。将一定时期的工作目标列入相关法律和经济社会发展规划，成为历年人大审议的重要内容。

　　从多方面工作入手，加快城乡统筹发展步伐，消除城乡收入差距的二元制度基础

　　建立就业机会权利平等、获得劳动报酬权利平等、享受就业社区公共资源权利平等的农村进城务工人员的平等就业制度。

　　在继续巩固农村税费改革成果的同时，加强对农村基层公共支出的转移支付，加快农村各项社会福利和社会保障制度改革。

　　进一步规范农村土地征用制度，保障农民对土地的长期使用权，并探讨确立农民对土地的实际处分权，在土地合理流转的过程中，促进农村剩余劳动力转移，提高农业生产效益。

　　尽快破除传统体制遗留的不同所有制不同政策待遇的不平等制度，最大限度地消除由于对行政性垄断和国有企业等特殊保护政策给公众带来的利益损失

　　在改革中不断弱化行政性垄断经营力量，创造平等的竞争环境。通过不断引入新的竞争因素，逐渐削弱由于政府权力介入造成的某些行业或部门的行政性垄断经营，对借此形成的垄断利润课以专项税收，并用于对中小企业的创业和发展扶持；对行政性垄断行业的收费价格实行严格的监管制度，对相关单位内部的收入分配应有合理的制度约束。

　　继续改革国有企业制度，使其从一般竞争性领域逐步退出，促进政府职能的真正转变。目前，需要在就业再就业、工资住房和社会保障、生产投资和原材料供给、信贷融资、产品销售和出口等诸多方面，实现由向国有单位的政策倾斜过渡到面向全社会。

　　积极扶持中小企业，促进经济主体多元化，为社会成员的机会平等和结果平等创造有效的制度空间。

　　重视就业、教育、社会保障等基本制度安排，将当前重点工作与长期制度建设有机结合，使其尽快覆盖全体公民

　　大力发展基础教育和职业培训，全面提高劳动者素质。要解决当前我国的就业压力，必须把提高劳动者素质放到首位，通过进一步普及基础教育，加强职业教育与技能培训，改善劳动力供给结构。

　　鼓励就业内容和就业形式的创新，实行政府扶持与市场化运作相结合的创业扶持政策，鼓励发展小企业和各种“非正规就业”。除实行政府出资安置就业方式外，应通过减免税费、优惠

　　以完善社会救助制度为当务之急，逐步实现社会保障制度自身的“可持续性”。改变目前社会救助标准普遍偏低、覆盖面不足、执行制度不甚规范的现状。同时，加强失业保障体系的建设，稳妥推进

　　重视建立利益表达和利益协调机制，为社会弱势群体提供利益诉求途径，提高和扩大社会对利益冲突的容纳能力和空间，保护弱势群体的基本权益

　　在一个利益分化和利益主体多元化的社会中，追求公平分配的另一方面的重要途径或制度安排就是建立各个利益主体间的利益表达和利益协调机制，尤其是劳资双方的协商制度、社会弱势群体的利益诉求和利益保护制度。目前，迫切需要解决的是如何确立工会独立于政府和企业雇主之外的法律地位，以及维护职工权益的实际权利；如何割断政府与企业间的经济利益关系，使其真正成为社会公正的维护者；如何使司法制度真正为老百姓主持公道。最终的追寻目标是建立利益各方的良性互动关系和实现公平分配的利益协调长效机制。-

　　作者单位：国家发改委宏观院经济研究所