贾康：分配问题上的政府责任与政策理性

　　分配问题上的政府责任与政策理性

　　——从区分“公平”与“均平”说起

　　-　财政部财政科学研究所所长　贾 康

　　“公平”的内涵亟需廓清

　　关于“公平与效率”的讨论所涉及的现实问题是非常重要的，而且引起了各方面的强烈关注。不少研究者指出：公平与效率的关系并非全是此消彼长的对立关系，也是相互促进、互为条件的关系，这是很有道理的。我认为，如果从细致、严谨研究的角度，应该把中文的“公平”之内涵再拆分一下。通常人们谈到很多的公平问题，但如果翻译到英语的语境中去，要视情况的不同翻译成两个单词才能较准确地表达原意，分别是“fairness”和“equity”。实际上国人讨论公平问题时，往往是把这两个概念混同，完全“一锅煮”了，带来的问题就是“捣浆糊”，无助于问题的廓清。比如说现在大家越来越多地认同起点的公平、过程的公平和结果的公平这样的划分，我理解起点公平和过程公平是英语“fairness”之意，这两个公平和效率之间是没有矛盾的，并且是保护、促进效率的，主要是指通过公正的待遇和处理，使大家各自发挥相对优势，使大家得到一种发展中的公平的环境。但到了结果的公平，则主要是指英语“equity”之意，实际是指结果的均平状态，这种均平确实与效率之间有一定的此消彼长的关系，调控者需要作出合理的权衡掌握。

　　廓清汉语中“公平”在不同情形下实际分别所指的规则公正的“公平”和结果相近的“均平”这两个不同对象，对于国人和研究者们现在深入讨论问题会很有帮助。我认为迫切需要在这方面做一些矫正，有利于大家讨论时有的放矢，不打“三岔口”。近些年收入分配方面的矛盾凸显之后，在人们讨论时往往都说得慷慨激昂，争论往往很激烈，但是却大都把英文里可以很好区分的这两样东西混在一起说，结果就带来了在一个概念下说不同的事情、实际没有共同语言的情况，造成了中文语境中“公平与效率”问题的混乱。我认为学术界今后应该在这方面努力区分开“公平”与“均平”，争取促成各方把概念首先合理化、清晰化。

　　“公平”与“均等化”方面的政府责任应当明晰化、合理化、动态化

　　如果从起点公平、过程公平(意在公正)的角度来看，政府的应尽之责是制定和维护必要、合理的法律制度和规则，保护合法的产权和公平竞争的环境(“刷出一条起跑线”)。如果从结果公平(意在均平)的角度来说，政府的作用应更多地体现为通过再分配手段抑制、缓解收入悬殊。前期的“结果”在一定场合又是后期的“起点”，于是又联系到政府的另一项应尽之责，就是努力发展和实现基本公共产品、公共服务的“均等化”，这个均等化我理解也就是要托一个底，是政府应该提供的诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障这类东西，对其应该保证的最低限度的公共供给，必须由政府托起来。但是这并不应理解为政府可以和应当大包大揽，从而把在公平竞争之中和之后必然形成的差异压得十分扁平。

　　以这样的一些认识看待公平和效率关系的处理，我认为可以更有利于清晰地形成一些政府职责边界和“政策理性”的要点，促成政策的合理化调整，进而有利于一些社会矛盾的缓解与多元主体活力的持续释放，也可以解开一些对于公平和效率矛盾的困惑，保障和支持中国现代化事业的持续发展。

　　关于政府“均等化”的“托底”职责，从国际经验方面可以举一个澳大利亚的例子。澳大利亚政府在再分配中较早明确了“均等化”的概念，即强调使公共服务结果均等化。上世纪90年代初，我们到澳大利亚做过考察，澳大利亚的政府官员和一些学者很自豪地说，他们有“世界上最高水平的均等化制度”，是依靠转移支付作为基本手段的。那里有容量很庞大的、每隔几年要作系统性充实改进、每年都要做小修小补的数据库，有多少年发展起来的一套复杂的计算公式，用以支持和实施联邦政府自上而下对不同地区的转移支付。通过各方参与把这些很复杂的公式、权数、系数制定出来，具有消解社会矛盾的作用，也就是说，这有利于把社会中不和谐的东西归于和谐：简单公式的计算结果和复杂公式的计算结果，最后均等化效应上的差别是不大的，但是在这个过程中，矛盾不再变成公众和政府之间的争议，也不再变成联邦和地方之间的争议，而是经过一个透明的博弈，大家(包括各个地方政府和社会公众)都可以对转移支付资金的使用规则和分配公式发表意见，共同讨论如何去作动态的改进，结果是大家接受了一个虽然越来越复杂，但又是现实的、可操作的处理方案，矛盾也就在这个方式下平和处理及化解掉了。这个经验对于我们中国而言，很有启示意义。

　　澳大利亚的均等化目标，原则地说，是政府要做到对于其每一个国民，无论在国内什么地方，对那些应当由政府提供的公共服务事项，大致在使用价值的“结果”上是均等的，即“每个社会成员都能享受大体均等的公共服务”。这一过程中，政府花的钱即供给成本决不是均等的。比如说在悉尼、墨尔本等几百万人口的大城市，需要设立急救站，政府可给予支持，设若干个点、配若干辆车和专业人员即可。到了北方领地，这项均等化的公共服务要怎么配？在那里，国土面积非常大，只有19万人口，地广人稀，急救车就不解决问题，那可能就得设立若干个配直升飞机的急救站点。收到一个急救电话，悉尼是派急救车30分钟内到场，北方领地是发急救飞机也30分钟内到场，结果均等化了，但成本有时候差的不是几倍、几十倍，而可能是上百倍之巨。北方领地19万人口中的小学生、初中生受到的教育，也要跟悉尼、墨尔本这边差不多，那么政府就需要出高薪使高水平的教师在北方领地也能安心教书。

　　这个意思说清楚了，可能原则上一般人都会认同，但是回到中国现实中，往这方面努力时，差距可是太大了。为理解这方面的反差，不同区域社会成员基本收入水平的差异，可以作为一个参照背景，用来体会不同国家的政府实现“均等化”的难易程度上的差异：澳大利亚有一个统计，按照人均收入指标，澳大利亚最繁华发达的悉尼、墨尔本这样的区域，和最欠发达的北方领地这样的区域，人均收入水平的上下差异不超出20%。虽然其他如工商活动方面的差异可能非常悬殊，但是到了人均收入上面，澳大利亚实际上是一个相当扁平化的社会。意大利的这个数据我也见过，不超过30% (那里要对西西里这样的地方给予较大力度的转移支付)。中国现在没有这方面非常详实的收入统计数据，如果按照人均GDP做一个参照来看的话，上个世纪90年代初有人做过较细致的工作：同样是几十万人口的区域，当时人均GDP水平最高的珠海市斗门区和最低的贵州省晴隆县，相互间差出82倍，这是何等悬殊的状态！所以在中国现阶段，公共服务均等化的理念应当树立，但在工作层面还只能作为一种渐进过程，向远期目标努力地逐步靠近。也就是说，不同发展阶段上，对政府责任的具体边界需要作合理的动态掌握，按照一个正确的大方向，循序渐进，才力所能及(既尽力而为，又量力而行)，取得意愿方向上的较好效果，而避免出现脱离实际的失误举措。

　　现阶段中国的一个最直接的现实例子就是：大家都意识到“三农”问题的重要性，都拥护中央的惠农政策导向和赞成“公共财政的阳光照耀农村”，但在具体工作中，实事求是地说，近年却只可能做到“让公共财政阳光更多地照耀农村”，而不可能很快实现城乡公共服务的均等化。急于求成，力不能及，很可能结果是脱离实际，欲速则不达。举一个具体的例子：在西藏的调查中，我了解到拉萨辖区小学前三年的教学，相当大的部分还是在“流动教学点”进行，要使失学儿童问题较好解决并使教育水平提高，必须下决心把这前三年的教学与后面三年的状态拉平，实现定点寄宿制。我问拉萨的教育局长：“十一五”期间做到这一点，所需财力投入是多大？局长回答，匡算下来，拉萨地区需5个亿。我接着问，全西藏要做到这一点，大约需多少财力？局长说，算不准，但其他地区的条件只比拉萨差而不会比拉萨好，成本只比拉萨高而不会比拉萨低，所以粗略估计，整个西藏要做这件事，财力要求上不会低于60个亿。现在西藏经过这么多年的发展，自治区每年财政收入规模只有十几个亿。加上中央转移支付等，支出规模有150亿元左右，但那要覆盖千头万绪多少事情！今后五年如果每年为解决这一件事拿出十多个亿资金，的确要在统筹协调前提下，下极大的决心才有可能。即使做到了这一点，在义务教育“均等化”方面也只能说上了一个台阶，而远未达标，何况还有其他那么多公共服务事项的均等化要求都必须兼顾！所以面对国情，均等化的目标应明确树立，但需实事求是地渐进实施，逐步接近。政府在追求公平和实施“均等化”方面的责任应当明晰化，同时还必须合理化、动态化，把积极稳妥地实现均等化作为一个历史过程。

　　政府为发挥好职能，需要把握好市场经济环境中的政策理性

　　如果政府要在结果的公平(均平)方面托底，还应注意到，在不少很现实的问题上，现在存在着职能行使结果的错位。我可以举一个例子：各方都谈论得很热烈的

房地产，我看来看去，总认为政府首先要托的底不是“

经济适用房”，一定应该是廉租房 ——廉租房的入住者是没有产权的，由政府甄别鉴定社会最低收入阶层，让他们入住，使之“居者有其屋”。这也是关联整个社会稳定的一种“公共产品”。

　　这几年的突出问题是，不少地方对廉租房没有托底，最低收入阶层的人势必要与其他收入较高的人混在一起寻求经济适用住房，而仍然买不起房和“房奴”的问题，肯定要出现。有很多本不该入住经济适用房的富人，通过自己可采用的办法，如雇人排队抢号，将经济适用房这个资源抢到手里以后，自己住也好，空置着也好，寻求转手机会也好，把经济适用房功能完全给扭曲了。于是从追求公平、公正的理念出发，造成的结果却是让人哭笑不得的结果。北京的一些经济适用房看起来非常漂亮，还有“房顶花园”，长安街边的某处经济适用房住了很多的“老外”，开

宝马车住经济适用房的人也挺常见，可以说业已发生的扭曲非常值得重视，亟待总结教训。如果说前几年一部分建成的“经济适用房”的存量已经搞糊涂了，那么以后的公平、公正怎么处理，我觉得应该作出特别的“亡羊补牢”的考虑，否则，结果就如邓小平同志所说的那样，使这个问题变成了一个“管不了，管不好”的事情，政府做了很多还要挨骂，因为把应用来雪中送炭的钱变成了锦上添花，好的动机没带来好的结果。这又一次说明，在市场经济环境下，要发挥政府职能促进公平、公正，对政策理性的把握至关重要，是把好的动机与好的效果统一起来的关键。

　　为把握好收入再分配的政策理性，需以对近年收入差异形成原因的正确分析为前提

　　中国改革开放以来社会成员收入差距扩大的原因，至少要作出如下七个层次或七个方面的分析、区别：第一是源于诚实劳动中努力程度和辛劳程度不同而形成的收入差别。在传统体制平均主义大锅饭环境中，“干好干坏一个样”，那是养懒人的机制和体制，收入差异小，但生产力也得不到解放，被有识之士深恶痛绝。改革开放之后，总体的“勤快”程度提高了，但“勤快”人和“懒人”的相对差异仍然存在，新的体制和机制使“懒人” 和“勤快人”的收入差异明显扩大，这种源自努力程度、辛劳程度不同而形成的收入差别，作为收入差别中的一种重要构成因素，在社会生活中必然出现。

　　第二是源于个人禀赋和能力不同而形成的收入差别。社会成员间必然有禀赋和聪明才智方面的差异，在改革开放之后发展起来的竞争环境下，先天禀赋和基于其他原因在后天综合发展起来的聪明才智，结合构成了各人不同的能力和才干。客观存在的这种差异必然带来个人收入水平上的差异。一些特殊的、稀缺的能力与才干，如企业家才能、科技人员创新才能，也包括文体明星的特殊技能等，一旦在市场中具体化为竞争力，则相关收入差别的扩大，比“努力程度”带来的差别往往要高出许多倍。

　　第三是源于要素占有的状态、水平不同而形成的收入差别。由于种种客观原因(如继承关系)，每一个具体社会成员在资金、不动产，乃至家族关联、社会人脉等方面(这些都可归于广义的“生产要素”范畴)，必然是有所差异的，而由此带来的收入(如利息、房租，以及经营活动中的重要信息、正确指导与规劝等促成的收益)高低不同，也是客观存在的，并且有可能形成一定的传承和“自我叠加”的关系。

　　第四是源于机遇不同而形成的收入差别。比较典型的是市场态势变动不居，不同的人做同样的事，可以纯粹由于时点不同(当然实际生活中也会伴随其他方面可能的种种不同)而结果大相径庭，甚至“好运”的好到一夜暴富，“坏运”的坏到血本无归，这里面机遇的因素也是不可否认的，在市场经济的某些场合，其作用还十分明显。

　　第五是源于现行体制、制度“明规则”因素而形成的收入差别。有些由体制造成的垄断因素和制度安排因素，在现实生活中可以强烈地影响社会成员的收入水平的高低。比如一般垄断行业职工的收入明显高于非垄断行业，又比如公职人员收入水平与组织安排的具体位置关系极大。

　　第六是源于现行体制、制度中已实际形成而不被追究或暂时不被追究的“潜规则”而形成的收入差别。这大体相当于一般人们所说的“灰色收入”，现实存在，透明度很低，往往在规范渠道之外，按“心照不宣”方式或“内部掌握”方式实施其分配。

　　第七是源于不法行为、腐败行为而形成的收入差别。这大体相当于一般人们所说的 “黑色收入”，往往数额巨大，与违法偷逃税款、权钱交易、贿赂舞弊、走私贩毒等相关联。

　　上述多个角度、不同层面的收入分配差异的形成原因，在现实生活中的某一个具体案例之内，到底有多少因素介入，各起多大作用，都需要具体分析，不可一概而论。从政策原则和政策理性来说，首先应明确对应于各个收入源头的不同针对性政策导向与可选择措施，一般应遵循以下几点原则：

　　第一，对于勤劳致富、才能致富(前述第一、二项原因)，政策都应当大力鼓励，或以鼓励为主加上再分配的适当微调。

　　第二，对于要素占有和机遇不同(前述第三、四项原因)而形成的收入差异，政策上应当适当调节，但不宜作抹平处理(否则开放条件下的要素外流将十分严重，市场经济中客观需要的首创、冒险精神也将受到极大抑制)。

　　第三，对于体制性明规则、潜规则不周全、不合理(前述第五、六项原因)造成的收入差异，在明确需要有所调节、抑制的同时，关键是以政策和制度建设推动深化改革、机制转变(包括“花钱买机制”)，追求制度合理化、规范化，再配之以必要的再分配调节(光讲调节不注重制度建设，必然流于“法不责众”或“扬汤止沸”)。

　　第四，对于违法乱纪的“黑色收入”(前述第七项原因)，必须坚决取缔、惩处，打击其行为，罚没其收入，并注重从源头上加强法治、制度建设以抑制违法乱纪、腐败行径的滋生土壤与条件。

　　在上述的政策思路和定位具备了正确的方向和针对性要领之后，再作出具体的政策设计，方可以落实政府在收入再分配中应当具有的政策理性，正确把握均平—效率间的权衡，发挥好政策应有的功能。-