林毅夫：内外失衡条件下的政策选择

　　作者：林毅夫

　　改革开放以来的28年，我国取得了国内生产总值年均增长9.7%，对外贸易年均增长17.2%的速度，到2006年底，我国的经济规模已经是全球第四、对外贸易总量全球第三、吸引的外资全球第二、外汇储备全球第一，其间贫困发生率从1978年的30.7%，降为2006年的2.3%，2.3亿人摆脱了贫困。在一个13亿人口的大国，取得这样高速增长的绩效堪称人类经济史上的奇迹。尤其，自2003年以来，我国国内生产总值增长率连续4年维持在10%以上，对外贸易增长率年均增长29.8%，城市居民人均可支配收入和农村人均纯收入的年均增长分别达到9.2%和6.2%，居民消费价格指数和商品零售价格指数则维持在较低的水平，这是改革开放以来最好的一段时间。 　

　　上述成绩是在政府的领导下，解放思想，立足国情，审时度势，善于利用经济的、法律的和行政的手段，克服改革过程中一个个的困难取得的。但是，伴随着旧问题的解决，新问题也随之而来，当前，我国经济中出现了内外失衡的问题，这些问题如果不解决，将威胁社会和谐和经济发展的可持续性。本文将分析这些问题，讨论其原因以及提出相应的对策。总的来讲，内外失衡问题的出现，有些是改革不到位所致，有些则是我国作为快速发展的国家所必然有的问题。我国应该按照科学发展观的要求，完善社会主义市场经济体系，并根据发展中国家的国情，发挥政府在宏观治理上所应该扮演的角色。

　　当前经济中存在内外失衡的问题

　　当前内外失衡的问题，表现在如下六个方面。

　　第一，城乡差距。在改革初期，我国曾经经历过一段城乡收入差距从1978年的2.6∶1降到1984年的1.8∶l的时期。但在那之后，城乡差距持续扩大，到2006年已经达到了3.3∶1。世界平均是1.8∶1，相当于我们1984年的水平。我们现在已经是全世界城乡差距最大的国家了。严重的是尽管我国政府近几年来已经非常重视这个问题，并在想办法解决，城乡差距仍然继续扩大。“九五”期间农村家庭人均纯收入的增长速度是每年4.7%，城镇居民可支配收入的增长速度则是每年5.7%：“十五”期间这两个数字分别为5.3%和9.6%。到了2006年，农村的情况稍好一些，人均纯收入增长7.4%，但城镇居民的提高更快，达到了10.4%。按照目前的情形来看，未来十年农村人均纯收入如果能以平均每年7%的速度增长就是相当不容易的成绩。那么10年之后，农村人均纯收入将从2006年的3587元，按可比价格增加到2016年的7056元。同时，城镇居民收入在未来十年的平均增长速度很难低于每年9%，那么10年之后，城镇人均可支配收入将从2006年的11759元增长到2016年的29408元。所以，城乡收入增长的情况如果没有根本改变的话，10年后我国的城乡差距将是4.1∶1。现在3.3∶1已经是全世界最高的，达到4∶1以上，将不可避免地会出现一系列难于想象的问题。 　　　　

　　第二，收入分配差距。刚改革时，我国的收入分配比较平均，当时的基尼系数大概在0.3左右，现在已经达到了0.45以上。学者间可以讨论这个数字是否正确，应该怎样矫正。比如如何根据地区间的购买力平价、实物福利、隐性补贴等来修正。但是，无可否认的是，收入分配的差距扩大了。而且，有恶化的趋势。　

　　中国人历来就有“不患寡而患不均”的思想意识，尤其是社会主义的意识形态以均富为目标。改革后，从每一个人的收入来讲，城市也好，农村也好，包括绝对贫困的人的收入都比改革开放以前增加了不少。但是在收入差距不断扩大的情况下，在一部分人中就出现了一种怀念毛时代的思潮，认为那个时代好，唯一好的就是虽然穷，大家一样穷，现在不好的是富了。但是，大家的收入差距越来越大。所以，如果收入差距不能缩小，即使未来经济增长很快，社会上总会有不和谐的声音。

　　第三，投资过热、消费相对不足。2003年以来，我国每年固定资产投资的增长率都在25%左右，资本形成占国内生产总值的比重超过了40%，而最终消费支出的比重则从2001年的61.4%，逐年下降到2006年的50.0%。这几年来，我国政府采取经济的、法律的、行政的手段，控制银根和地根，对投资实行有保有压，并强调扩大内需。但是，成效有限，投资增长一再反弹，内需扩大相对乏力。投资建成后变为生产能力，增加供给。投资持续增长过快，使得1997年开始出现的产能过剩的情形难于消除。 　

　　第四，投资集中于某些产业的“潮涌”现象。近几年，我国不仅投资增长过快，而且，经常在一段时间里集中在少数几个产业。像2003、2004、2005年，投资集中在房地产、汽车和建材。2006年投资又集中到了化工产业，出现了像浪潮一样一波一波地涌向一些产业的“潮涌现象”。“潮涌现象”使得这些产业的众多投资项目完成后，产能出现严重过剩，竞争激烈，价格下降，不少企业难于收回投资的成本，将使得银行呆坏账增加，情况严重时，还可能诱发金融经济危机。　

　　第五，资本账户和经常账户“双盈余”。从1994年以来，我国的经常账户和资本账户年年出现盈余。贸易顺差从1994年的122.2亿美元增加到2006年的1774.6亿美元。今年上半年，就达1125.3亿美元，大大超过去年同期614.5亿美元的规模。　　

　　实际使用的外资额则从1994年的432.1亿美元增加到2006年的735.2亿美元。双盈余使得外汇储备从1994年的516.2亿美元，快速增加到2006年年底的10663亿美元，到今年6月底中国外汇储备再创新高达13326亿美元。外汇储备的大幅积累，增加了货币升值的压力，导致对

人民币升值的投机。尽管我国的资本账户仍有管制，但是在经常账户开放的情况下，投机人民币的途径很多，防不胜防。投机的资金进来之后，不会仅仅满足于放在银行里面作为存款转利息，会想方设法找其他高回报的出路，如投机房地产、股市等。因此，当前出现的资产泡沫可能会持续一段时间。投机的钱进来之后换成人民币，投入到股票市场和房地产市场等等，这就推动了资产价格的上升。　

　　第六，资源、环境压力巨大。我国的经济发展付出的资源代价极大。2006年我国的国内生产总值占全球总量的5.5%，但能源的消耗占世界总量的15%，钢材的消耗占30%，水泥的消耗占54%。电力和能源消费的弹性系数分别从90年代初的0.5和0.8左右双双升高到2003、2004年的1.5左右。“十一五”，规划设定了到2010年单位国内生产总值的能源消耗下降20%，主要污染物排放量下降10%的两个约束性指标，2006年两个指标都未能达到预期的下降4%和2%的年均目标。环境事件时有所闻，最近太湖爆发的蓝藻事件即是一例。世界银行报告认为，据保守估计，在90年代我国大气和水污染造成的损失约占国内生产总值的8%，这种情形尚未根本好转。 　

　　内外失衡问题存在的原因

　　以上是我国当前经济中已经出现、未来五至十年中仍将会存在的一些结构性、机制性的问题。只有对症才能下药。总的说来，这些问题有些是改革不到位的问题，有一些是发展的问题，有些则是地方干部的激励机制和法制的问题。　　

　　(一)　改革不到位的问题

　　城乡收入差距的扩大和收入分配不均的主要症结在于改革不到位，包括金融结构严重失衡，资源税费极端不合理以及行政垄断的问题。其中，金融结构是最关键和最核心的问题。

　　1.金融结构

　　改革前我国以财政代替金融，改革后为了支持大型国有企业，我国建立了以四大国有银行为主的金融结构，近年股票市场的作用虽有所增加，但是从融资角度来看，股票市场融资和银行融资相比还是很少的。四大商业银行运用的人民币资金占到整个金融体系人民币资金运用总量的75%。这种大银行为主的金融结构，使得中小企业尤其是小企业几乎得不到任何贷款。在缺乏金融服务的情况下，劳动力密集型的中小企业发展相对不足，最明显的例证是2006年以劳动密集的中小企业为主体的服务业，占我国国内生产总值的比重从2005年的40%下降到39.5%，世界上同样发展程度国家的平均水平是53%，我国少了13.5个百分点。其结果是(1)劳动力密集型的中小企业，包括服务业和制造业发展相对不足，减少了大量的就业机会，农村大量剩余劳动力无法转移到非农产业，不仅使得城乡二元经济结构难以消除，而且，城市里还有大量的失业、待业人口，造成城乡差距扩大和收入分配不均问题的存在。(2)在其他像我国这样发展程度的国家，银行贷款利息至少应该是10%，我国则只有6%左右。一般国家，存贷利差只在1%左右，我国储蓄的利率只比2%多一点，存贷利差超过3%。实际的结果是储蓄者以低储蓄利率给贷款者和银行补贴，这导致一系列不良的后果：对能借到钱的企业，资金价格低，会提高其投资项目的资本密集程度，从而使单位资本能创造的就业减少。能从大银行借到钱的企业相对富有，其借得的资金得到补贴，补贴的资金来自于相对较穷的储蓄者。于是，使得城乡差距和收入不均的现象更加恶化。　

　　2.资源税费

　　改革前，我国采用资源产品低价来补贴重工业发展，矿产资源由国有矿山企业开采，政府免费将开矿权给予国有矿山企业。改革之后，引进市场竞争，允许民营和三资企业进入资源开采业。当时，资源价格仍然人为压低，国有矿山企业又背负着退休人员和冗员等社会负担，为了补贴国有矿山企业，国家只征收极少的资源税和资源开发补偿费，两者相加，平均水平只有1.8%。到了90年初开始，矿产资源价格开始放开并和国际接轨但是，资源税费仍然维持在原来的水平没有改变。于是，对于没有老工人和冗员等社会负担的民营和三资企业来说，开矿就变成了一个暴利行业，使得收入分配恶化，而且，为了取得矿山开采权还出现了寻租等败坏社会风气的各种行为。　

　　3.行政垄断

　　改革前保护国有企业的方式之一是给予垄断地位，以获取垄断利润。改革之后，市场竞争被逐渐引进各种行业。但是，金融、电力、电信等行业仍然维持国有垄断地位。在两税合一前，这些垄断国有企业只要上交33%的所得税之后，剩下的利润全归企业自己支配，使得垄断行业中的国有企业职工工资远高于其他国有企业和政府部门员工的工资，形成了国有企业内部收入分配的不均。而且，这些垄断利润也吸引了民营企业和三资企业想方设法，以各种寻租方式进入，成为社会风气败坏的根源之一。　

　　(二)　发展中的问题

　　投资增长过快消费相对不足，潮涌现象和双盈余则属于发展中的问题。

　　1.投资增长过快、消费不足有如下几个方面的原因：

　　首先，我国作为一个刚刚跨过低中等收入国家门槛的发展中国家，即使国内很多产业已经产能过剩，但是产业升级的空间仍非常大，投资的机会非常多。　　

　　其次，收入分配不均，财富越来越往经营大企业的富者集中，富者的消费倾向低，自己拥有巨额的投资资金，容易从银行取得投资的配套资金。因此，投资的冲动大，难于抑制。与此相关的是，低收入者的消费倾向虽然较高，在收入分配不均的情况下，其消费意愿难于实现。所以，整个社会就表现为消费不足。　　

　　第三，外国直接投资大量进入。“九五”时期我国吸引的外商直接投资平均每年达427亿美元，“十五”时期增加到548亿美元，2006年更高达694.7亿美元，成了仅次于美国的外商直接投资吸引国。外国投资进入我国有两个原因：一是，我国市场需求的增量占世界市场需求增量的巨大份额，到我国来投资以更好地进入我国的市场。去年我国人均国内生产总值虽仅2000美元，只为美国人均国内生产总值的5%。但是，从市场需求角度来看，更重要的是按购买力平价来计算的国民收入。

　　按照国际货币基金组织的估计，按购买力平价计算的人均国内生产总值约为官方汇率计算的人均国内生产总值的三到四倍，也就是说我国现在的人均国内生产总值是美国的15%至20%之间，另外我国的人口约为美国的4.5倍。也就是说，从购买力平价来计算，我们市场规模总量已经是美国的70%左右。同时，我国每年的经济增长率是美国的三到四倍。也就是说，我国每年的市场增量超过美国的两倍。未来五到十年这个格局只会加强不会减弱，对发达国家的企业具有巨大吸引力。因此，为了进入我国市场而到我国投资生产。二是，外资企业把我国作为加工出口基地，到我国投资设厂，以加工出口产品。我国劳动力相对便宜，基础设施又好，改革开放以后，在珠三角、长三角形成了许多产业群聚，生产、交通、运输的效率很高，海外许多相对发达的经济体，在劳动力价格提高以后，将其劳动力相对密集的产业转移到我国来，将我国作为出口加工基地。

　　2.“潮涌”现象的产生的原因

　　首先潮涌现象的发生源于我国是快速发展的发展中国家。如果我国不是快速发展的发展中国家，这个问题不会出现；如果我国是发达国家，这个问题也不会经常出现。一般来说，发达国家的产业处于世界产业链的最前沿，企业间对何者会成为下一个具有竞争优势的产业不会有共识，政府也不会比企业拥有更多信息，每个企业仅能靠自己的判断来投资，当中绝大多数企业的投资失败，只有少数企业的投资成功，发达国家的产业升级就靠这些少数成功的企业来带动。但是，在某些特定的情况下，发达国家的企业也有可能对下一个具有竞争优势的产业形成共识。例如，美国在上世纪90年代的互联网和20年代的汽车产业，发达国家企业的投资也出现潮涌现象，结果同样是产能严重过剩了，很多企业以破产告终。　

　　发展中国家的情形则不同，产业升级基本上是沿着发达国家已经走过的道路逐阶而上。当经济发展水平提高，产业应该升级时，哪一个产业是符合下一阶段的比较优势有迹可寻，企业界容易形成共识，许多投资会同时投向这个产业，导致像“公地悲剧”那样的困境。如果少数几个或者合适数量的企业进入这个新的、符合比较优势的产业，它们确实会有竞争力，而获利颇丰；但要是过多的企业同时进入，会形成产能过剩，竞争会很激烈。甚至，导致通货紧缩，一番厮杀之后，不少企业倒闭，银行呆坏账增加，情况严重时，还可能诱发金融经济危机。这种现象在快速发展的发展中国家会一而再再而三地重复出现。　　

　　其次，在我国还因为银行中有大量超额储备，存在资金流动性过剩。银行为了赚取存贷利差，而有积极性去支持各种投资。由于我国的银行结构以四大银行为主，银行间对投资项目也容易产生英雄所见略同，而使潮涌现象的产生更为加剧。

　　3.双盈余产生的原因

　　资本账户的盈余和前面分析的，外国投资者以我国为加工出口基地和为了进入我国市场而到我国来投资有关，也因为我国在改革开放初期是一个标准的既缺资金也缺外汇的“双缺口”发展中经济。为了打破发展的瓶颈，我国在80年中期制定了吸引外资的各种优惠政策。虽然，到了90年代末，我国的资金和外汇已不再是发展的瓶颈限制因素。但是，这些优惠政策，一直到今年才有所改变。　

　　经常账户的盈余则是由于投资过热和潮涌现象形成产能过剩，国内消费相对不足，当然要增加出口，使得经常账户出现盈余。同时，和资本账户的盈余一样，在改革开放初期为了克服外汇短缺的瓶颈限制，我国也在80年代中期制定了鼓励出口的各种退税政策。1998年东亚金融危机，人民币坚持不贬值，为了补偿出口因而降低的竞争力，出口退税的幅度有所加强，这些政策一直延续使用。经常账户的盈余除了内因之外，也与美国财政赤字和居民储蓄率低，国内需求大于国内供给，只能靠国外的供给来平衡，而导致经常账户赤字的外因有关。1991年美国经常账户尚有占GDP比重为0.1%的盈余，1992年转为占GDP比重为0.8%的赤字。此后，这一赤字的比重一路上升，到2005年达6.6%。美国是全世界最大的经济体，它的贸易赤字占GDP的比重这么高，世界上其他和美国贸易关系紧密的国家必然会表现为巨额贸易盈余。最后，2005年以来经常账户盈余的大量增加则和投机

人民币汇率升值的投机有关。我国的资本账户尚未开放，投资者仅能利用高报出口价值、低报进口价值，或是假技术转让等等不一而足的方式将外汇汇入我国换成人民币，这些手段都会加大我国经常账户的盈余。日本和台湾地区在80年代中面临币值升值压力时也出现过同样的现象。

　　(三)　地方干部的激励机制和法制问题　

　　资源、环境问题的产生有多方面的原因。首先，我国还处于以制造业为主的工业化阶段，经济发展必然伴随能源、资源使用的增加和环境的压力，和以服务业占国内生产总值超过70%的发达国家的发展模式有所不同。前面分析的金融结构不利于劳动力密集型中小企业的生存，更限制了我国服务业的发展，使得我国经济发展中资源和环境的压力更大。其次，我国的能源、资源的价格存在不合理的情况，节约能源和资源的技术措施的使用所增加的成本经常远高于能源资源节约所带来的好处，企业缺乏内在的动力去节约能源、资源的使用；同样道理，污染物减排设备的安装和运转会增加企业的生产成本。但是，对没有达标的企业的惩罚力度不够，使得有些企业即使已经安装了减排设备也不愿意运转。第三，地方干部的升迁以国内生产总值的增长为主要指标，资源的节约和环境质量的改善过去在干部考核中不占重要地位。而且，我国的财政税收以生产型增值税为主，发展制造业能带动地方经济发展，能增加地方的财政税收。能源和环境指标的督导实施会给企业增加成本，有些地方干部就对这些能源资源和环境的要求，睁着一只眼、闭着一只眼。　　

　　政策建议

　　针对上述内外失衡的原因，在改革不到位的问题上，首先，应该按照今年金融工作会议所提出的改善金融结构的精神，多发展一些地方性的中小金融，包括地方性中小银行、农村银行、小额信贷、中小企业担保等，支持劳动力密集型的中小型企业和农户，多创造就业机会，以促进农村劳动力的转移和发展现代农业，缩小城乡差距。其次，利率放开，让贷款和储蓄利率达到应有的水平，消除储蓄者补贴富有的大企业的问题，以缩小收入不均的现象。积蓄者能从其储蓄中获得应有的回报，也可减少目前大量民众进入股市现象的发生。　

　　资源税费则应该调高到合理水平。美国陆上石油开采的权益金是12%，海上石油开采则是15%。而且当石油价格高到一定程度之后，还要交暴利税；通常在发达国家自然资源的开采中超过50%的收益是交给国家的。

　　对于垄断行业，应该放开的就要放开；如果确实不能放开，则要加强对其价格、成本和收益分配的监管。

　　关于投资增长过快、消费相对不足的问题，鼓励中小企业的发展，多创造就业机会，改善收入分配，提高消费倾向，使投资的比例降低到比较合理的水平。另外，也应该相应修改我国的外资优惠政策，不再以资金的量作为外资优惠政策的依据，改为根据技术、管理水平，以及区域发展的需要来制定鼓励投资的政策。

　　在发展中国家，“潮涌”现象会伴随快速发展而产生，发展中国家政府的宏观管理职能应该包括如何避免投资周期性地向某些产业过度集中的情形。从企业个体利益来讲，这有一点像公共牧场悲剧的问题，既然我知道别人赚钱，为什么我不进入呢?但是当大家都进入，变成产能过剩，就会加剧内外失衡的问题，而且市场中有一部分人最后是必然要退出的，这也会造成资源的浪费。所以发展中国家的政府对待产业升级应该有一些指导，当然并不是说由政府决定谁可以投资，谁不可以投资。但是可以规定准入技术和自有资金的条件等，避免企业过度依靠银行贷款投资和许多条件不足的企业进入，也可以适时发布产业投资状况和未来供需状况的信息，以作为企业投资的参考。

　　关于双盈余的问题。这个现象可能会长期存在，而使人民币不断面临升值压力。然而，当2003和2004年人民币汇率成为国际焦点时，我国当时的外贸盈余绝对量要比1998、1999年低，1998、1999年时大家都认为应该贬值，2003、2004年时反而说要升值。更何况，我国经常账户的盈余占国内生产总值的比重，2003年只有1.7%，2004年则为3.4%，同时期日本3.7%，新加坡19.8%，我国台湾省6.6%，韩国4.2%，马来西亚3.7%，泰国4%多，都比我国高，可是国际上没有认为他们应该大幅升值，只说我国应该大幅升值。所以，人民币汇率的问题并不是汇率严重偏离均衡汇率引起的。无可讳言，现在政治压力和市场预期已经形成，我国承受的压力问题是大幅升值是不是就能解决问题?答案是否定的。现在，由于投机人民币升值，大量热钱涌进来，推动了资产价格的高涨。但是，从台湾地区和日本在80年代中的经验来看，由于资产的泡沫已经被炒起来了，国内的资金继续跟进，虽然汇率在1986年升值了40%，但是资产泡沫还是一路飙升，台湾的股指就曾从1985年7月的636点上涨到1990年2月的12600点。日本的日经指数也从1985年底的1万点上升到1989年的4万点，都是在汇率已经大幅升值以后继续两三年的。我国汇率即使大幅度升值，股市的指数很可能还会继续大幅上升。其次，即使汇率大幅升值，因为经常的盈余是结构性的，是国内产能过剩加上美国的储蓄不足造成的，这种结构性问题靠价格难于调整。在汇率升值的第一年，出口可能会有所减少，但是，会使国内产能过剩的情形更加严重，使得价格下跌，甚至出现通货紧缩。价格下跌会抵消汇率升值对真实价格的影响，经常账户的盈余会恢复到升值前的水平。日本和台湾地区都在大幅升值之后一两年外贸盈余又回到以前的水平甚至比以前的水平更高。所以，大幅度升值会使国内经济付出巨大的代价，但是结构性的问题并不因此而得到解决。两害相比，还是比较小的幅度，每年3%左右的升值较妥。如果每年升值3%，10年升值34%，这也不低，也是相当大的调整。

　　由于我国的资本账户尚未开放，投机我国汇率的交易成本较高。如果每年升值3%，对汇率升级的投机就赚不到钱。如果，投机者同时也投机股市，那么建议采取措施让股市软着陆。这样，在股市上的投机也是不赚钱的。热钱进来的唯一目的是赚钱，如果在汇率上赚不到钱，在股市上也赚不到钱，就不会投机了。　

　　最后，关于资源和环境的问题，首先，应该把资源的价格提高到合理的水平，提高企业自发的节约能源和资源使用的积极性。对于环境的要求应该有比较高的标准、违规惩罚的力度和执行的强度，使守法成本低于违法的成本；其次，应该按照科学发展观的要求制定干部考核和升迁的指标，使得地方干部在推动地方经济发展时有积极性去引导、监督企业节约能源、保护环境。

　　作者单位：北京大学

中国经济研究中心