张红凤：规制经济学研究的整体评价

　　张红凤

　　政府规制(也有学者称为“监管”或“管制”)的实践在市场经济国家由来已久，但规制理论的研究成果最初散见于微观经济学和产业组织理论之中，直到20世纪70年代以后，规制经济学才逐步从产业组织理论中分离出来，成为一门相对独立的学科。目前，规制经济学成为经济学界发展最快的学科之一。尤其是随着现代市场经济理论的确立，政府对经济的干预作用已经得到普遍认可，不再是争论的焦点，取而代之的是政府干预的广度和深度问题。相应地，规制经济学也得到了长足发展，作为一门新兴学科日益走向成熟。

　　规制经济学的研究视角

　　从大的方面来看，规制经济学主要有两大视角：一是从规范角度来研究规制。它关注的焦点是：规制应该在什么时候引入；规制的最优方案或形式应该是什么。二是从实证角度来研究规制。它关注的焦点是那些导致政府规制和影响规制制度的行为和绩效的经济、政治、法律与官僚力量，由此形成了规制的实证理论。

　　在规制的规范研究视角下，规制理论划分为两大分支：一是对市场失灵的认定。市场失灵，如自然垄断、外部性、公共品、信息不对称等，导致不被规制的市场运行不能达到帕累托最优水平，而只能达到相对于这一水平的次优效果。这是政府干预市场经济的规范原理；二是寻求“最优”政策来修正市场不完美。这些“最优”政策既包括传统最优规制方案，又包括信息不对称下的激励性规制方案。后者通常考虑规制环境的信息结构，以及规制者与被规制者之间的对策性互动。这种扩展研究使经济学家认识到，规制方案即使是“上等的”，相对于理想的规制也是不完美的。这为合理的比较制度分析搭建了一个平台。在这个平台上，不完美的市场与不完美的规制将得到比较，从而可以知道在一个不完美的世界里什么是最优。

　　在规制的实证研究视角下，规制理论前后经历两种不同的理论。一是实证的“公共利益”理论。它主要关注规制为何出现和它如何运行，是以最优干预的规范原理为基础。在多种条件约束下，规制者被假设为社会福利的最大化者。在这一范式下，规制效果既被作为检验规制制度是否成功地实现福利最大化的目标，又被作为量化规制成本与收益的依据。二是利益集团规制理论。自施蒂格勒1971年开创性的研究以来，以芝加哥学派为代表的经济学家否认过分简单化的“公共利益”规制理论模型，支持关于规制的目标、程序和结果的更富实证的理论，从而形成利益集团规制理论。该理论认为规制和规制程序是对利益集团之间更复杂的交互影响的反应，利益集团从不同的政府干预中获利或受损。规制政治经济学的特定实证理论形成了一个可行的框架，在其下规制的性质和结果能够被很好地预见、衡量和评价。

　　从“范式危机”到“范式融合”

　　范式(paradigm)是指观察世界和实践科学的方法，是某一科学共同体在特定学科中所具有的共同信念，这些信念规定了他们共同的基本假设、基本观点和基本方法。通常，大部分科学工作都是范式化研究，属于常规科学。当一门学科的原有范式，越来越难以对不断新生的社会实践问题做出合理、科学的解释时，会导致该学科的“范式危机”。随后可能会出现“范式的转变”，即科学发生了革命。

　　在规制经济学的变迁中，也曾出现过“范式危机”。即在20世纪70年代前后出现过“公共利益”范式危机。此前，在规制领域居于正统地位的是“公共利益”范式下的规制理论，即公共利益规制理论。采用这一范式的经济学家们相信，规制过程直接产生于市场失灵和在公共利益方面政府行为的必要性，规制都是有效的。但是，实践中出现了许多反常的现象。比如，经济学家们在对19世纪末以来的规制历史进行回顾时发现，规制并不必然和市场失灵正相关，有时在竞争性领域也存在规制；规制也不必然体现为公共利益的实现，经验规律显示规制朝着有利于生产者的方向发展；规制效果并不完全有效率，等等。对于这些反常现象，公共利益规制理论无法做出合理的解释，公共利益“范式危机”凸显。在这种背景下，“利益集团”范式的利益集团规制理论应运而生。在这一范式下，曾出现过俘获规制理论和经济规制理论两个分支理论。但俘获理论只是经验归纳，缺乏理论基础，充其量只是一个“规制有利于生产者”的假设，而且仍然无法解释一些反常现象。比如实践中大量的规制促进的经常是消费者的利益，而非被规制企业的利益；无法解释很多产业受规制而后来又被取消规制。所以，俘获理论没有完全导致“公共利益”的范式危机。真正导致“公共利益范式”危机的是规制经济理论。该理论将政治行为纳入到经济学的供求分析框架下，从而将规制变成了经济系统的内生变量。

　　但在规制经济学领域，与库恩预言的范式危机之后发生“范式的转变”所不同的是，“利益集团”范式产生以后，“公共利益”范式并未消失，而是两种范式各自沿着自己的轨道发展。随着政府规制范围的扩大，从经济性规制扩大到社会性规制，公共利益规制理论几乎用来解释所有的政府规制问题。几乎所有的关于自然垄断规制的理论工作、特许经营权竞标理论、可竞争性市场等都采用“公共利益”范式；“利益集团”范式起初主要由芝加哥学派的成员所追随和发展，后来则被图卢兹、规制的新制度主义等学派所接受。

　　由此，从表面上看，规制经济学领域内并存着两种范式，从而造成其作为一门学科缺乏内在的统一性。而事实上，两种范式的并存，没有危及到规制经济学本身的存续。其最根本的原因在于，20世纪70年代末80年代初以来激励性规制理论兴起。激励性规制理论从两方面超越传统规制经济学在于：第一，坚持公共利益范式，在假设规制者是社会福利最大化者的条件下，突破传统规制理论信息完全的假设，在信息不对称的框架下分析规制问题；第二，吸收了政治学中前沿的规制体系非整体观，打开规制机构这个黑箱，将规制机构分为规制者(监督者)和国会(委托人)两层，承认规制者可能被企业或其他利益集团俘获或收买而与之合谋，从而发展了一种具有三层科层结构的利益集团政治的委托-代理理论，这实际上采用和坚持了利益集团范式。但不仅如此，在这个具有三层的委托-代理框架下，国会作为委托人，被假设为社会福利最大化者，这又坚持了公共利益范式。因此，在利益集团范式下的激励性规制理论框架下，实际上还并存着公共利益范式。公共利益范式和利益集团范式二者共存于激励性规制理论这一框架下，在一定程度上走向了“范式融合”。

　　规制经济学的发展方向

　　规制经济学迄今经历几种理论的变迁，形成较为完整的理论体系。从其变迁中可以看到，该学科是在新理论不断克服旧理论的缺陷中取得进展的。当它变迁到较高的激励性规制理论阶段仍存在严重缺陷，一方面尚带有传统规制理论的缺陷，另一方面又衍生了新理论的缺陷。而正是这些缺陷预示了规制经济学的发展方向。

　　第一，“公共利益”规制理论中的缺陷没有彻底解决。首先，公共利益这个概念就有问题。在西方，有相当一部分学者对公共利益这个概念提出批判。比如，公共选择学派认为国家是虚构的，公共利益只是一种掩藏了集团利益的方式。其次，如果退一步，假设承认政府规制的目标就是公共利益，该理论仍然没有提供一种机制，使社会福利(公共利益)最大化行为转化为立法行动。也就是说在市场经济理论中，个体可以通过交易促进自利(self-interest)的实现，使资源达到有效配置，而在公共利益规制理论中缺乏这样一个链接点。

　　第二，利益集团规制理论的某些缺陷仍然存在。最主要的缺陷是假设利益集团影响政府决策的权力是外生给定，并独立于规制制度的设计，从而这些模型不能用来讨论不同制度如何影响利益集团的政治影响效率。要克服这一缺陷，就必须将交易成本和信息不对称分析引入规制决策的程序中。在这方面，利益集团政治的委托-代理理论做到了一些，但还远远不够。

　　第三，激励性规制理论建立在一系列严格的假设之上，如规制者与被规制者的共同知识、完全理性、被规制企业是一个只追求利润最大化的利己者(作为一个“黑箱”)、承诺与信息租金的存在等等。这些假设在一定程度上损害了激励机制的普适性。大部分激励机制的缺陷还在于其设计的复杂性。在信息经济学和委托-代理理论的分析框架下，描绘和解决被规制者的逆向选择和道德风险问题需要构造非常复杂的模型，从而使激励机制设计走入一个怪圈——激励机制越复杂，从理论上来看就越有效率，但在实践中越不易被广泛应用。

　　第四，当规制机构这一“黑箱”被打开时，更为复杂的科层结构展现出来。目前比较前沿的研究，只涉及三层科层结构下的双重委托-代理关系，而没有涉及更为复杂的多重委托-代理关系。

　　第五，当规制经济学发展到激励性规制理论阶段，焦点问题变成了探讨信息不对称条件下的政府决策或激励机制的选择问题，因而规制问题越来越变成了一个“纯技术性问题”，这忽视或缺乏对社会经济关系和制度因素的分析，从而使规制经济学缺乏历史感。对于一个学科的建树来说，这是一个不好的征兆。

　　(作者系山东经济学院规制与发展研究中心主任、教授)