俞宪忠：是城市化还是城镇化

　　俞宪忠

　　内容提要：目前中国社会各界在农村人口问题上流行着名似而实异的两种提法：一是城市化；二是城镇化(包括小城镇化)。但是，城市不等于城镇，城市化不等于城镇化，城市化水平不等于城镇化水平，决不能将城市与城镇以及与此密切相关的概念混淆通用。中国城市化道路的选择首先必须立足于中国欠发达程度较高、正处在社会转型期、城市化水平很低等现实国情，只能走独具中国特色的新型城市化道路，而不应该走农村化气息极浓的城镇化道路。中国新型城市化道路发展战略的基本框架应该是：首先是中国必须和只能走新型城市化道路；其次是尽快理智而清晰地确立中国人口城市化一元结构的惟一发展战略；再次是尽快建构“教育化+城市化”的提升国民素质的社会发展框架；最后是尽快把县级城市作为中国城市化发展战略的根本空间选择和主要社会载体。

　　关 键 词：城市化 城镇化 农村人口 城市人口 新型城市化道路

　　一、城市化不等于城镇化

　　目前在涉及中国全面建设小康社会、加快推进现代化进程、正确处理“三农”问题和促进社会结构变迁等学术理论研究及重要发展战略方面，中国社会各界对于农村人口的制度设计、制度安排、制度创新和制度演进等问题有两种名似而实异的流行提法：一是城市化；二是城镇化(包括小城镇化)。上述两种提法中的“化”字内涵是完全一致的，指的都是事物朝着某种目标运行的变化向度、发展态势、变迁路径和演进趋向的动态过程，这一点人们不会有什么分歧和疑义。但对于“城市”和“城镇”两个概念，不仅它们的中文符号不同，而且其科学内涵更有差异，为了便于下面的学术探讨，完全有必要首先弄清它们的确切含义。《现代汉语词典》对“城市”一词的解释是：“人口集中、工商业发达、居民以非农业为主，通常是周围地区的政治、经济、文化中心。”；②《经济大辞典》对“城市”一词的解释是：“人口集中、工商业发达的地区。”；③1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市规划法》第三条对“城市”一词的解释是：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”，这里涉及到了被称为城市的“镇”字，但该法的第四条又区分了大、中、小三种规模的城市，“小城市是指市区和近郊非农业人口不满二十万的城市。”。虽然在此并没有规定小城市非农业人口规模的最低界限，但很显然，上述的“镇”属于小城市的范畴，这种特别意义上的“镇”的非农业人口通常是十万人左右，最起码也要在1-2万人口以上，是具有一定规模和地理位置特别重要的“重镇”，而决不是现在中国最普通意义上非农业人口最多仅仅只有几百人或几千人的农村化乡镇政府驻地的“镇”。《现代汉语词典》对“城镇”一词的解释是：“城市和集镇。”，①对“集镇”的解释是：“以非农业人口为主的比城市小的居住区。”；②《经济大辞典》对“城镇”一词的解释是：“城市和集镇的总称。”，③而对“集镇”的解释是：驻地的非农业人口规模比乡要多一些，但也仅为几千人，并且是由乡转化的“镇”或与乡比较接近的几乎是处于同一社会层面的“镇”。④从上述资料中我们完全可以肯定，“城镇”的“镇”或“城镇化”的“镇”，其确切内涵决不是指“城市化”性质的“重镇”的“镇”，而是农村化性质“乡镇”的“镇”，城市不等于城镇，城市化不等于城镇化，城市化水平不等于城镇化水平，决不能将城市与城镇以及与此密切相关的概念混淆通用，而将此混淆通用恰恰是目前学术界和各种媒体所普遍存在的情况。⑤在上述科学界定的基础上，我们展开对城市化和城镇化及其相关问题的理论辨析和学术研讨，并尽量提供一个既科学明晰而又便于操作的理论框架和发展路径。

　　目前，城市化在中国引起了社会各界人士的高度关注，几乎所有的人们都赞成城市化，并主张尽快拆除城乡户籍壁垒等各种制度障碍，消除人口分布和就业的城乡二元结构，实现城市一元结构状态基础上的社会平等，加快城市化进程，尽快完成城市化的预期目标，并没有人反对城市化，对农业人口来说尤其如此。但是，本文的作者近几年从各种主要媒体和一些学术会议上注意到，在日益高涨的城市化呼声此起彼伏的同时，也十分显著地出现了“城镇(town)化(包括‘小城镇化’)”的理论主张和政策导向，“城镇化”在媒体上出现的频率似乎已经超过了城市化，两者的科学内涵和政策取向显然不同，尤其值得注意⑥。“城镇化”的“城”字毫无疑问指的是城市，“城镇化”的“镇”字毫无疑问指的是乡镇，“城镇化”模型的基本结构是：“城镇化”=“城市化”+“乡镇化”。“城镇化”的呼声不仅包含了城市化的主张，也极其明显地道出了“乡镇化”的导向。主张“城镇化”的人们可能并不反对城市化，但主张城市化的人们却很可能反对“城镇化”当中所包含和提倡的“乡镇化”。

　　二、中国的国情特点

　　城市化而非城镇化更非乡镇化的充分发展，既是中国实现现代化不可或缺的基本内涵，也是中国现代化进程不可逾越的发展阶段。但是，中国选择什么样的城市化发展道路，却对中国实现现代化的社会发展进程有着至关重要的影响。中国城市化道路的选择首先必须立足于中国国情，中国的现实国情具有下述三个突出特点：

　　首先是一个欠发达程度较高的发展中国家。中国目前不仅没有实现基本的现代化，而且也没有实现工业化和城市化，现代化的很多重要指标中国目前一个也没有达到，有些指标甚至低于发展中国家的平均水平。这一特点是缺点也是优点，称其为缺点是因为底子薄基础差，较快地推进现代化、工业化和城市化面临着很多历史累积起来的诸多困难，推进现代化的两个重要前提就是首先实现工业化和城市化，而城市化必定比工业化面临着更多的困难和更大的障碍。工业化主要是一种物资性的经济技术安排，城市化除了需要工业化安排之外，还需要更多的社会制度安排，而且是关于人的安排。称其为优点是因为可以借鉴现代化发达国家在历史上的经验教训，走新型工业化道路和新型城市化道路，充分利用经济和社会发展的不平衡规律，采取超越战略，用比发达国家更短的时间和更低的成本来实现工业化、城市化和现代化。

　　其次是一个正处在社会转型期的国家。新中国在建国前缺乏市场经济的历史熏陶，市场经济在催化和促进城市化发展演进方面所特有的“粘合剂效应”没能充分发挥作用，城市化进程没能及早启动。新中国建国后，又在很长时间里采取了高度集权的计划经济体制和社会管理模式，中国人口分布和就业的长期城乡二元结构，积淀了很多积重难返的重大社会问题。作为一个农业大国，从建立农村根据地到土地制度改革，从农业合作社到人民公社，从农业学大寨到知识青年上山下乡，从联产计酬生产责任制到农业产业结构调整等等，完全可以说我们已经拥有了很多甚至过多的农村、农业和农民等方面的“三农”传统管理经验，而同时又严重缺乏市场、流通和城市等方面的现代管理理念 。由此决定了城市化的现代意识淡薄，城市化的创新能力较弱，导致现代化和工业化的发展战略提出得较早，而城市化的发展战略却提出得很晚，还不到十年的时间，从“城镇化”的理论主张和政策导向中，我们就深刻地感受到了对“乡镇化”和“农村化”等传统模式的巨大路径依赖性。由此我们就可以知道，中国在21世纪前期尤其是前20年这一重大战略机遇期期间，不仅面临着由计划化到市场化和由农业化到工业化的社会转型，而且也面临着人口分布和就业的由农村化到城市化的社会转型，这将是非常严峻的重大历史课题。

　　再次是一个世界上人口最多和城市化水平很低的国家。截止到2002年末，全国总人口已达128453万人，全年净增人口826万人，自然增长率为6.45‰。①中国人口基数大，增长惯性大，年增绝对值大，但整体性科技文化素质低下，且农村人口比重很大。2002年末中国城乡人口的社会构成是，城镇人口(城市人口+乡镇人口)为50212万人，占全国人口总数的39.1%，乡村人口为78241万人，占全国人口总数的60.9%。①在城镇人口中城市人口与乡镇人口各自所占的比重为多大，目前我们还不清楚，但可以肯定的是，非城市化的乡镇非农化人口要占有一个相当的比重。考虑到上述因素，中国现有人口的城市化水平肯定要大大低于城镇化水平，其确切数值应该是：中国人口现有城市化水平=中国人口现有城镇化比率-乡镇化比率，更大大低于目前世界人口城市化平均水平(50%)和发展中国家城市化的平均水平(1993年发展中国家的平均水平为37%)。

　　三、新型城市化道路

　　基于上述各种分析，从切实抓住21世纪头20年这一重要战略机遇期，顺利实现全面建设小康社会的宏伟目标，在本世纪中叶基本实现现代化的社会发展战略的高度，我们理智地认为，正确处理中国农村人口问题理性发展的新型战略框架应该是：

　　首先，中国必须和只能走新型城市化道路。中国经济和社会发展的基本战略目标是在21世纪中叶基本实现现代化，从最简化、最基本、最规模和最实在的物资意义上可以这样认定：现代化≥工业化+城市化，中国若要实现现代化就必须首先实现工业化和城市化。而工业化和城市化又互为解释变量，在常态下工业化和城市化二者之间能够实现良性互动，由于中国已经选择了科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，与此相配套呼应，中国也必须和只能走新型城市化道路。新型城市化道路与传统城市化道路不同，传统城市化道路是发达国家从产业革命开始所走过的道路，其显著特点是用市场机制这只看不见的手的牵引，在自在自发状态下经过近300年的历史缓慢过程才得以完成，自发态、市场性、小城镇、②无目标、成本高、代价大和时间长是其基本特征。所有被城市化的农村人口均经历了血与泪的历史洗礼，马克思的著作《资本论》、马尔萨斯的著作《人口原理》、法国社会学家H.孟德拉斯的著作《农民的终结》和印度电影《两亩地》等，均对这一城市化的历史过程有过生动而深刻的描述。中国所要走的新型城市化道路自然要充分借助于市场机制和尊重农村人口的选择意愿，并必然付出一定的成本代价和经历一个历史变迁过程，这是新型城市化道路与传统城市化道路的相似性。但中国必须充分汲取发达国家所走过的传统城市化道路的经验教训，既要用市场机制这只看不见的手，也要用政府调控这只看得见的手，通过制定和实施科学清晰的中国城市化发展战略目标，用比发达国家低得多的转型成本和短得多的转化时间，自觉自为地加速完成中国农村人口城市化这一伟大历史变迁，从而实现还权与民和还利于民的执政宗旨。立足于农村化半封闭性质的城镇化仅仅是短期性的仓促应对策略，而立足于开放状态的城市化则是走向现代化的长期性根本发展战略；城镇化是独木桥并不具有必然性，而城市化则是阳光大道并具有充分的必然性；城市化会加速中国现代化进程和优化中国社会发展路径、质量及效率，城镇化则会延缓中国现代化进程和劣化中国社会发展路径、质量及效率。中华民族在21世纪全球化开放框架下的伟大复兴之路，只能选择城市化而不能选择城镇化，更不能选择乡镇化，此外再无别的发展模式和创新路径可以作为我们实现现代化的最优化选择。可以认定，城市化是现代化的强力引擎。

　　其次，尽快理智而清晰地确立中国人口城市化一元结构的惟一发展战略。目前在中国社会各界极为流行的“城镇化”尤其是“小城镇化”的理论主张和政策导向，由于涵括了“乡镇化”的基本内容而折射出农业大国所特有的巨大路径依赖性，必须尽快放弃。从短期看，“城镇化”的理论主张和政策导向的负面效应不会太明显，但从长期看，其负面效应将会日趋凸显和不断放大。如果说中国人口分布和就业目前是城市和乡村之间的欠发达二元结构状态，那么，按照“城镇化” 尤其是“小城镇化”的理论主张和政策取向而持续地演进下去，则势必导致要么中国人口分布和就业的城市化、乡镇化、农村化的欠发达三元结构状态，要么导致中国人口分布和就业的城市化、乡镇化新的欠发达二元结构状态。多元化的人口结构状态将不会得到改变，城市一元化人口结构状态的战略发展目标将无法实现。固然“城镇化”将不会带来什么灾难，但其负面效应一旦长期累积起来将会非常麻烦，短期成本低而长期成本高，世界上绝没有免费的午餐，现在未支付的社会成本未来必须加倍支付。本文非常赞同著名社会学家陆学艺教授的观点：“解决中国的农业问题，要靠发展工业；解决中国的农村问题，要靠发展城市(不是城镇——本文作者注)；解决中国的农民问题，要尽最大的可能减少农民，使他们蜕变为市民。”。①中国农村人口大规模地向第二产业和第三产业集中的城市转移流动，将是对现有不合理城乡二元经济结构和二元社会结构的极大改进，并能极大地优化国民资源的配置效率，从而会开启中国工业化、城市化和现代化的重大动力源泉。据中国农村劳动力资源开发研究会副会长陆子修估算：“如果农村劳动力迁移的种种障碍能逐渐消除，能为每年经济增长率贡献2到3个百分点。”。②之所以会形成在中国社会各界极为流行的“城镇化”尤其是“小城镇化”的理论主张和政策导向，可能是由于下述几种原因：(1)农业大国长期浓厚的农业文明历史传统所潜在赋予的特有的巨大路径依赖性；(2)基于短期社会成本较小的考虑而采取的“软着陆”策略(不是战略)；(3)对农民素质的错误判断和“忘恩负义”的“恐农情绪”；(4)沿海和江南乡镇企业发达地区某些利益集团“游说”和“挤压”的结果。

　　再次，尽快建构“教育化+城市化”的提升国民素质的社会发展框架。中国人口多和质量差的确不是好事，但如果能够通过若干制度和技术创新路径，优化人口结构和提升人口素质，坏事情则会变成好事情，人口劣势则会变成人口优势，人口大国则会变成人口强国和人才大国。毫无疑问，提升人口素质的一个重要通道就是教育(包括义务教育、基础教育、职业教育、高等教育和终身教育等)，这是众所周知的道理。但被社会各界所长期忽视的提升人口素质的另一个重要通道就是城市化，任何一个城市都是一定区域范围内各种优势最为集中和文明程度最为发达的地方，因此而使城市总是在静态和动态两个方面处在最优化的社会质态，而农村则处于截然相反的最劣化社会质态。通过加快推进城市化进程，把大量的农村人口集中于城市，置于市场经济和现代文明社会演进的急流旋涡之中，使农民市民化，农村人口城市化，不仅有利于消除对农民的长期社会歧视，促进、实现和强化社会公平，而且也能够在农村人口享受、参与和提升现代社会文明的历史过程中，达到控制人口数量、优化人口结构和提升人口素质的预期目标。如果能够做到教育化与城市化两者之间长期的良性互动，在此社会发展框架下的国民素质必定会得到根本改观。我们可以得出的一个重要结论是：大力发展教育+加快推进城市化=中国人口整体素质大幅跃升。

　　最后，尽快把县级城市作为中国城市化发展战略的根本空间选择和主要社会载体。采取把县级层面的城市化作为中国城市化发展的根本发展战略，也就是把现有的绝大多数农村人口向现有的县级城市集中，走县级城市化的新型城市化发展道路。采取这种县级城市化的中国城市化根本发展战略的可行性依据是：(1)中国社会发展运行和调控系统现有的纵向管理层级环节过多。中国社会系统控制的纵向管理层级环节的设置现有中央政府、省市自治区政府、地市级政府、县区级政府、乡镇级政府和村民委员会六个纵向管理层级环节，过多的纵向管理层级环节不仅使上下之间的信息传递由于站点多和流速慢而容易导致信息失真和决策失误，还更会导致政府机构过多、人员臃肿膨胀、财政负担过重、调控成本过高和运行效率低下等资源配置浪费，其弊端实在太多。按照城市化发展战略的要求，在适当的时机自然就应当取消现有的乡镇政府和村民委员会两个纵向管理层级环节，按照健康协调和运转高效等政治体制改革的要求，现有的地市政府一级纵向管理层级环节也可以或应当取消。我们因此而建议尽快将现有的上述六个纵向管理层级环节压缩和裁减为中央政府、省市自治区政府和县区级政府三个。(2)具有有利于城市化进程提速、建构适度城市规模和满足农民进城梦想等诸多正面效应。县级政府所在地与乡镇政府所在地不同，它在基础设施、市场体系、公用事业、文化教育、管理机构和规模效应等诸多方面具备了城市的各种功能要素及城建基础，以县级城市作为中国城市化发展战略的根本空间选择和主要社会载体，可以使中国城市化进程较快地步入高速增长期。据不完全统计，中国现在至少有2018个县级城市(不含县级区驻地)，每个县级城市的现有城市人口规模仅为3-5万人左右，47%的县城人口不足5万人，76%的县城人口不足10万人，由于这种城市规模太小而很难发挥其城市应有的聚合效应和辐射功能。①如果将现有的每个县级城市设计和建设为能够容纳40万城市人口的中等城市，最起码能够解决8亿以上的农村人口的城市化问题。这一思路的突出优点是，既不会使城市规模过度膨胀，也会减轻现有大中城市面临的农村人口城市化压力，而且，县城的门槛相对较低，能够使农民切实地找到进城的感觉，较好地满足农民长期渴望的进城梦想。大量的农村人口向其附近的县级城市转移也比较容易，没有季节气候、风俗习惯、语言交流、区域文化、社会关系和人际氛围等方面的障碍，经济和社会成本较低，操作难度不大，也不会留下什么社会后遗症。中国目前在这方面具有广阔的制度创新空间，城市化方面的制度供给严重落后于该方面的制度需求，中国入世后改革开放深化态势下供不应求的制度缺口愈显增大，同时也是一个政府可以大有作为并意义深远的领域，理应在农村人口城市化和人口现代化方面尽快强化制度创新的力度、速度和深度，尽快通过制度现代化而开辟出一条农村人口城市化和中国人口现代化的制度通道。

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　　作者简介：俞宪忠，男(1956.12-)，山东省滕州人，无党派，博士研究生，济南大学经济学院经济学教授、学术副院长，研究生导师，国家社会科学基金项目主持人，西南面财经大学兼职教授和研究生导师，美国剑桥学院兼职教授，对外经济贸易大学中国世界贸易组织研究院特邀研究员，中国管理科学研究院经济论坛经济管理首席研究员，山东省城市发展研究基地首席教授，山东省生产力学会理事，济南市理论工程人才。

　　研究方向：主研制度经济学、发展经济学、人口经济学、人力资源管理。

　　单位名称：济南大学经济学院,