俞宪忠：中国城市化的六大误区

　　

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　　俞宪忠，无党派, 博士研究生，山东滕州市人。现为济南大学经济学院教授和学术副院长，研究生导师。济南大学中国经济研究中心主任，山东省城市发展研究基地首席教授，西南财经大学兼职教授和研究生导师，美国剑桥学院兼职教授，中国管理科学研究院经济论坛经济管理首席研究员，对外经济贸易大学中国世界贸易组织研究院特邀研究员，山东省生产力学会理事，济南市理论工程人才。研究方向：主研市场经济学、制度经济学、发展经济学、人口经济学。

　　8月6日-8月12日，新浪财经把一周的时间留给俞宪忠。----编者按

中国城市化的六大误区     8月10日  星期五

　　内容提要：中国社会转型的现代化进程包含了市场化进程、工业化进程和城市化进程三个基本构成要件，但城市化进程比市场化进程和工业化进程涵括了更多的社会发展内容。城市化进程的关键内容就是大量人口往城市集中，城市化进程的主导成分是农民进城，城市化进程的基本内涵是农民的市民化过程。由于中国城乡长期在二元结构状态下的割裂发展，在城市化进程中有下述几个重大认识问题需要澄清并给予科学合理的理论认定：(1)农民市民化是否有利于城市发展，(2)农民与政府间是否具有委托——代理关系，(3)是否需要一元化的户籍制度安排(4)是否存在“城市病”与“农村病”，(5)城市化是否有利于农业现代化，(6)是选择“城市化”还是“城镇化”。

　　关键词 城市化 农村 农业 农民 市民 二元结构 户籍制度

　　中国社会转型的历史变迁进程实质上是中国社会发展的现代化进程，这一社会转型的现代化进程包含了市场化进程、工业化进程和城市化进程三个基本构成要件，这三个构成要件在事实上成为中国现代化进程的三大重要支撑系统。与市场化进程和工业化进程相比较，城市化进程更具有社会性、整合性、综合性、复合性和多元性，或者说，城市化进程比市场化进程和工业化进程涵括了更多的社会发展内容。由于中国城市化进程正在提速，城市化进程给中国社会发展带来了全方位的深刻影响和多元化的历史变迁，使得中国社会各界的人们都异乎寻常地关心城市化问题。城市化进程的关键内容就是大量人口往城市集中，城市化进程的主导成分是农民进城，城市化进程的要害是农民的市民化过程。由于中国城乡长期在二元结构状态下的割裂发展，在城市化进程的几个重要问题上形成了不应该具有的重大认识误区。

　　一、农民市民化是否有利于城市发展

　　由于城市化进程的根本内容是农民变市民的社会发展过程，很多人尤其是城里人和政府官员们因此而认为城市中就业原本就很困难，在深化改革开放的过程中，即使撇开农民进城就业这一点不论，城市市民的相对就业机会也会日益减少，市场化进程导致了日益增多的停岗、待岗和下岗，城市中的隐型失业日益显型化，失业人口愈益膨胀，失业率稳步提高。在这种城市社会背景下，很多人就认为推进城市化进程，似乎是农民在抢市民的饭碗，并因此而导致失业人口大量增加，这实在是天大的误解。首先，中国农民对中国城市发展作出了巨大贡献，城市发展到今天的优越状态，有市民的贡献更有农民的贡献，城市有市民的一半更有农民的一半，城市并不仅仅是市民的，也应该是农民的，或者说城市是包括农民在内的全体国民的。农民市民化的确会使市民原有的垄断性就业空间转型为劳动市场的公平竞争，这是农民在自己的国家里寻找自己的饭碗，农民得到他们应该得到的东西，但不能把农民市民化理解为农民抢市民的饭碗，这在常理和法理及逻辑等方面均说不通，而且有失社会公平。其次，农民作为新市民与原市民在城市劳动市场上公平竞争，有利于打破政府设定的城市市民长期垄断的劳动就业市场，形成劳动力就业市场的均衡，优化人力资源配置效率，把城市经济

蛋糕多快好省地做大做好，实现公平与效率的最佳结合。城市经济蛋糕做大后，即使原有的不合理收入分配比例保持不变，每个人的福利状况也都会变得更好，这是国民收入生产、分配、交换和消费的帕累托改进。就此而言，农民市民化不仅不是农民抢夺市民的饭碗，反而是给予市民更大更好的饭碗。再次，农民市民化确实会导致人们能够看到的失业人口增加，但这只是原本就已经存在的潜在过剩人口或隐型失业人口的显型化，而实际的失业人口并没有增加。失业人口的存在是一切市场经济的常态，是市场经济所特有的人口规律发挥调节作用的必然结果。失业人口的显型化有利于政府充分就业决策的科学性和有效性，从而能够促进充分就业。复次，农民市民化有利于统一开放和竞争有序的劳动力市场再造和建构，降低城市劳动力市场价格，使农民获得同等的国民待遇，激励厂商采用更多的劳动力资源，把人力资源优势转化为市场竞争优势，促进

中国经济的可持续发展，可持续性地创造更多的就业机会。最后，农民也同其他人群一样具有理性，农民市民化并不是盲目的人口流动，他们流入到城市是为了谋求更好的发展，如果因各种原因而不能达到预期目标，他们就会自动回流到农村，这其中有关发展的最重要变化就是国家和社会给予了他们自觉自愿、自主平等和开放宽容的自由选择权利，将会极大地有利于城市发展。

　　二、农民与政府间是否具有委托——代理关系

　　除了最基层的乡镇政府机构在农村外，其余的县市区级政府、地市级政府、省市自治区政府和中央政府机构均设在城市，按照城市化发展和建构高效运转的行政管理体制的根本要求，将来乡镇一级政府机构也需要取消。虽然政府机构设在城市，但政府的性质不是城市政府，政府也不能仅仅代表城市人口的利益而不代表农民的利益，政府理应代表全体国民的根本利益，政府执政为民的“民”的内涵和外延决不仅仅是指向城市市民的‘民“，而是涵括全体国民的”民“。如果政府及其官员是由全体国民选举而产生，政府及其作为法人代表的主要官员就与作为选民的全体国民之间存在一笔公共物品交易。政府及其作为法人代表的主要官员是由全体国民筛选推荐的代理人，在选举过程中主要官员都对全体国民作出了公开的服务承诺，理应遵循诚信、公正、公平、公开和效率的原则，通过执政为民的路径而全心全意地为全体国民服务。否则，就会进入一个“诚信陷阱”和“道德陷阱”，导致政府信任度丧失、政府支持率下降和政府危机发生，引发社会发展的各种不确定性风险。政府运行所使用的包括办公费用和官员工资在内的全部资源，都由全体国民以税金的形式提供，全体国民即全体选民以税金的形式向政府支付了购买制度安排和社会服务等公共物品的价格，按照公平和效率的市场经济游戏规则，政府及其主要官员必须向全体选民提供价廉物美、货真价实和优质高效的公共物品服务。因此，包括农民在内的全体国民与政府之间的关系是宪法规定的委托——代理人关系，或者说是主人——仆人关系，如果代理人或仆人对委托人或主人设置“道德陷阱”进行“商业欺诈，违背市场经济的诚信原则，委托人有法定权利解雇代理人，主人有法定权利辞退仆人，这是现代民主法制国家和现代市场经济高效运行的基本要求及内在需要。基于这一基本法理，农民市民化不是给城市中的政府增加麻烦和压力，而是要求政府由传统社会的管制型政府及时地向现代社会的服务型政府转轨变型，根本的原因不是农民群体出了问题，而是政府机构及其制度安排原本就存在害民、扰民、坑民和误民的诸多弊端。我们研究得出的基本结论是：管制型的传统政府是在仅仅为少数城市市民服务，服务型的现代政府是在为选举它的包括占国家总人口绝大多数的农民在内的全体国民服务，城市中的政府不能仅仅为市民服务，更要为农民服务，应该为农民市民化提供更多的社会便利和更好的制度安排。

　　三、是否需要一元化的户籍制度安排

　　对中国这样的发展中国家而言，现代化进程的重要内容是城市化进程，而城市化进程的主导力量又是农民市民化的创新变迁，于是与此高度相关的户籍制度安排就成为社会各界的人们争论的热点和焦点问题。但有些人尤其是现有城市人口和生活在城市的政府官员普遍认为，现行户籍制度不能取消，如果取消现行户籍制度则有可能导致社会混乱不堪，通过对其不合理的内容进行修改完善即可。我们认为，现行户籍制度安排是计划经济的必然产物，计划经济制度不仅对物力资源进行指令性的配置安排，而且对人力资源也计划强制性地配置安排在城市和农村两大领域，用城乡互相封闭的户籍制度保障着人力资源配置的计划安排。国家政府用强制性的计划户籍制度安排，剥夺了城乡之间人口流动的选择自由，导致城乡在二元结构状态下的割裂发展。城市人口生下来就自然是城市人口，农村人口生下来也自然是农村人口，出生决定命运，身份决定前途，个人的天赋才智和努力程度几乎与前途命运没有任何关系，这种户籍制度安排无论是对城市人口还是对农村人口的行为选择，都没有任何动力激励和压力约束。在这种户籍制度之上又必然附着了不同的福利待遇和社会权利，城里人是具有优越地位的一等公民，农村人是处在劣势地位的二等公民，同一国家的公民不能享受同等的国民待遇，城市人口不仅有生存权而且更有发展权，农村人口不仅没有发展权而且连生存权都很困难。如果一个人的父母为农民，从他出生的那一天起，他的人生命运就被户籍制度所决定在很低劣的社会层面上，从整体上看，无论怎样努力都无法改变。他或她从懂事的那一天起就会对人生感到悲观失望，城里的人生很精彩，农村的人生很无奈，他或她也将同时失去任何积极性、能动性、主动性和创造性。人生的目的不是追求痛苦而是追求幸福，国家政府给了城里人很多的幸福而给了农村人很多的痛苦，传统户籍制度安排使农村人无法追求到城里人的幸福，就连追求幸福的自由选择的尝试权利也没有。大量的事实表明， “三农”问题与传统户籍制度高度相关，由于传统户籍制度剥夺了农村人口自由选择的社会权利，传统户籍制度的存在已经成为阻抗中国社会全面进步的重大障碍。传统户籍制度是一种“恶制度”，消除传统户籍制度的制度是一种“善制度”，弃恶扬善是现代化民主法制国家的基本要求。农民占中国人口的绝大多数，传统户籍制度安排损害了农民的各种合法权益，没有代表中国绝大多数人的利益，应当及时尽快地彻底放弃。那种认为放弃或取消传统户籍制度会引起社会混乱的说法，其潜台词是农民“素质低劣、损人利己、偷盗抢劫、坑蒙拐骗、愚昧无知、缺乏理性”，他们进城后会导致大量的违法犯罪，会引起社会治安混乱。这种观点实质上是“忘恩负义”的“恐农情绪”，是对质朴善良、勤劳勇敢、团结友好、遵纪守法、聪明贤达的中国农民的误解或污蔑，是在用手工业行会制度的封建理念看待和对待现代社会发展。改革开放首先是中国农民的伟大创造，我们每个人都从这种改革开放中获得了很大收益，我们既有必要更有可能在还权于农民和还利于农民方面有更大更好的作为。计划经济基础上制定而又延续迄今的传统户籍制度安排有百弊而无一利，已经成为众矢之的和“发展陷阱”，已经到了非彻底取消不可的程度。如果仅仅局限于对现行户籍制度的修改和完善，而不是从根本上彻底否定计划经济基础上制定这种“恶制度”安排，必定只是治标而不是治本，只是吃止痛剂而不是除病根，只是延缓事物的发展速度而不是改变事物的发展方向，只是改良而不是革命，只是修补而不是创新，将不会具有中国绝大多数人所需要的创新意义和发展价值。

　　适应现代市场经济和改革开放的创新要求，中国应尽快进行市民化的一元户籍制度安排。

　　四、是否存在“城市病”与“农村病”

　　现代化发达国家早已完成了城市化过程，2000年世界城市人口比重是47.0% ，日本是78.8%，新加坡是100.0%，伊朗是61.6%，以色列是91.2%，哈萨克斯坦是56.4%，朝鲜是60.2%，韩国是81.9%，马来西亚是57.4%，蒙古是58. 6%，菲律宾58.6%，土耳其是75.3%，南非是55.0%，加拿大是77.1%，墨西哥是74.4%，美国是77.2%，阿根廷是89.4%，巴西是81.3%，委内瑞拉是87.4%，白俄罗斯是70.3%，保加利亚是69.6%，捷克共和国是74.7%，法国是75.6%，德国是87.5%，意大利是67.0%，荷兰是89.4%，波兰是65.6%，罗马尼亚是56.4%，俄罗斯是73.1%，西班牙是77.6%，乌克兰是68.0%，英国是89.5%，澳大利亚是84.7%，新西兰是86.9%。中国在2000年的“城镇”人口比重是36.2%，①2002年是39.09%。城市化作为现代化进程的一个重要标志，使更多的人口以城市市民的社会身份享受到了现代文明。②中国的城市化水平不仅远低于发达国家和当今世界的平均水平，甚至也低于一些发展中国家的水平，仍然有绝大多数的人口为农村人口。中国加快现代化进程的一个重要内容就是加快城市化进程，但有一些人士严格地说是一些“城市人士”担心会出现城市病，诸如城市贫民增加、交通拥挤、环境污染、能源高耗等问题。这种担心有一定道理，能够对政府和社会起到一定的警示作用，但没有太大的必要性。发达国家所以会出现城市病，主要原因在于它们走了一条传统工业化道路和传统城市化道路，而且当城市病出现以后，它们也进行了有效的治理。中国城市化水平很低，只要我们在城市化进程中充分汲取发达国家和其它发展中国家城市化进程的经验教训，走一条新型工业化道路和一条新型城市化道路，就能有效地抑制或避免城市病的发生。城市化进程中出现的城市病现象，其原因不在于城市化本身，而在于工业化和城市化模式，如果能够将传统模式转换为新型模式，就能把城市病降低到最低程度。我们同时还认为，在城市中有城市病，在农村中也有“农村病”，把过多的人口集中在农村，也会导致资源配置浪费、缺乏规模效应、生态环境破坏、市场化进程受阻、人口大量增长、封建愚昧蔓延等很多有悖于现代文明的现象发生。我们可以把城市病称为“城市失灵”，把“农村病”称为“农村失灵”，如果在现代化进程中我们在积极扬弃传统农业文明的基础上，我们主要选择工业文明和城市文明主导的价值取向，采取加工业化进程快城市化进程的发展战略，把大量人口向城市集中，我们完全可以把因城市病而出现的“城市失灵”看作发展的代价或成本，而把因“农村病”所形成“农村失灵”的消除看作发展的收益或效益。城市病也仅仅是城市化进程次要的伴生或衍生因素，城市化进程的主导方面还是对现代文明的快速提升。1979年获得诺贝尔经济学奖的“刘易斯(Lewis)的分析方法是把经济发展看成是由‘传统’部门向‘现代’部门的转换，它虽然超越了从农业向工业转换的问题，但实际上也是以此为基础的。刘易斯模型的起点是二元经济思想。用一句话来说，二元经济就是‘传统’和‘现代’部门的共存，当然到底什么是传统，什么是现代，可能会有不同的理解。传统的部门往往被认为是农业部门，它们生产所有社会都生产的产品。而现代部门只是工业部门，主要生产制造业产品。同时，‘传统’可能意味着使用劳动密集型的技术，并使用比较简单的工具。相反，‘现代’则使用新技术，往往是资本密集型的技术。最后，也许从概念层次上来看也(是)更重要的，‘传统’意味着经济组织的传统模式主要是依靠家庭而不是使用付薪劳力，总产出也不通过工资和利润的形式来进行分配，而是通过每个家庭成员都得到一定比例的方式来分配。相反，‘现代’部门主要按照资本主义的方式来生产，大模型的(规模地)使用付薪劳力，目标也是为了创造经济利润。┅┅阿瑟·刘易斯(Arthur Lewis)提出了一个分析经济发展的框架，这个框架将劳动从传统向现代部门的流动置于经济发展的中心环节。”①我们研究和观察到的一个极其简单的事实就是：全世界的绝大多数人口尤其是城市人口不会愿意再回到农村；一个不可改变的全球发展趋势就是：全世界的人口都在向城市集中；一个最有积极价值的发展观就是：在民本主义优先的基础上及时给予和充分保障全体国民的自由流动权利；一个中国最需要的社会发展路径就是：在改革开放中还权于民和还利于民。

　　五、城市化是否有利于农业现代化

　　人要吃饭，民以食为天，肠胃的需要是至高无上的，任何国家都要发展农业，保障全体国民的基本生存权，这一点对发达国家重要，对发展中国家尤其重要，对中国这个人口最多的发展中国家更加特别重要。在城市化进程中，一方面大量的人口向城市集中，导致农村人口大量减少；另一方面大量高素质的优质劳动力到城市中就业。于是，人力资源配置由农村到城市的巨大空间转换引起了人们对农业如何发展的关注、忧虑和思考。中国农业的不发达除了其它原因之外，一个重要的原因就是将大量的人力资源配置在农村区域或农业领域，土地资源的稀缺性决定了人力资源配置的低效性，导致投入多产出少成本高效益低的非效率结果。中国目前有2亿左右的农业劳动力属于过剩劳动力，需要及时转移和配置到城市经济领域中去。对农村劳动力的这种战略转移和重新配置，不仅不会妨碍农业的发展，反而会有利于农业发展。城市化进程的核心内容就是将大量的农村人口转移和流动到城市，从而能够在城市中极大改进人力资源配置的投入产出比，用城市经济发展的高效率剩余来反哺农业，这是现代化浪潮演进的一般规律，也是发达国家之所以发达的普遍经验。中国农业比较落后这是不争的事实，中国农业落后的一个突出标志就是商品率低，中国农业发展需要完成由自然性小农业向市场化大农业的产业化转变，实现农业的市场化运作是

农业产业化的关键所在 ，首先要使农业产业化地为市场而生产，大幅度地提高农业商品率。农业实现市场化和产业化发展的基本前提，就是农业生产经营的科学技术化，充分运用现代科学技术武装农业，只有如此，才有可能通过农副产品商品率的大幅度提高而获得产业化支撑。现代科学技术在农业中的广泛应用，又需要农业联合企业规模化的农业经济活动，而目前一家一户的分散经营则不具备大规模应用现代科学技术的组织基础。为此就需要改革现有的农用土地制度，明晰农户的土地产权关系，在此基础上进行土地产权交易，用市场化的游戏规则实现土地集中和规模经营，为农业经济发展和广泛应用先进科学技术提供可行的组织基础。在这一过程中，必然有一些农户出于发展偏好的需要而出让自己的土地产权，然后他们携带着交易出让后的资金走进城市去就业和创业，在城市中谋求更好的发展。中国农业人口往城市流动是农业发展的必然要求，中国农民市民化也是人口发展的重要通道，拆除现行户籍制度壁垒，消除人口城市化的流动障碍，实现城乡之间的社会平等和彼此开放，保障中国农民按照自己的内在意愿偏好而自主决策、自行选择和自由流动的合法权益，给予农民早就应该享有的同等国民待遇，既是政府的社会责任，又是农民的渴望梦想，更是发展的核心诉求。在这个问题上，政府亏欠农民最多，无论从哪个角度，我们都可以认定政府是债务累累和不折不扣的债务人，农民是堂堂正正和合理合法的债权人。

　　六、是选择“城市化”还是“城镇化”

　　目前，城市化在中国引起了社会各界人士的高度关注，几乎所有的人们都赞成城市化，并主张尽快拆除城乡户籍壁垒等各种制度障碍，消除人口分布和就业的城乡二元结构，实现城市一元结构状态基础上的社会平等，加快城市化进程，尽快完成城市化的预期目标，并没有人反对城市化，对农业人口来说尤其如此。但是，本文的作者近几年从各种主要媒体和一些学术会议上注意到，在日益高涨的城市化呼声此起彼伏的同时，也十分显著地出现了“城镇(town)化(包括‘小城镇化’)”的理论主张和政策导向，“城镇化”在媒体上出现的频率似乎已经超过了城市化，两者的科学内涵和政策取向显然不同，尤其值得注意。“城镇化”的“城”字毫无疑问指的是城市，“城镇化”的“镇”字毫无疑问指的是乡镇，“城镇化”模型的基本结构是：“城镇化”=“城市化”+“乡镇化”。“城镇化”的呼声不仅包含了城市化的主张，也极其明显地道出了“乡镇化”的导向。主张“城镇化”的人们可能并不反对城市化，但主张城市化的人们却很可能反对“城镇化”当中所包含和提倡的“乡镇化”。在21世纪头20年这一全面建设惠及十几亿人口小康社会的重要战略机遇期期间，是采取城市化的发展战略从根本上解决农村人口问题，还是采取“城镇化”的发展战略缓冲性地解决农村人口问题，将会对中国社会发展的现代化进程产生十分重要的影响。我们认为，“城镇化”作为一种摸棱两可的理论主张和政策导向不宜提倡，其中的“乡镇化”内容在理论主张方面有所误导，在政策导向方面弊多利少。首先，“城镇化”中的“乡镇化”选择了不可能从根本上解决农民问题的农村化乡镇框架。其次，“城镇化”中的“乡镇化”将会对中国现代化进程中的农村人口压力产生短期缓解而长期困扰的不良后果。再次，“城镇化”中的“乡镇化”将会导致资源配置的严重浪费。第四，“城镇化”中的“乡镇化”将会导致后果严重的长期环境污染。 第五，“城镇化”中的“乡镇化”违背了农村人口的最优化理性选择。第六，“城镇化”中的“乡镇化”基础即乡镇企业存在和发展的各种社会性主要理由已经基本上不复存在。鉴于上述理由，我们认为，解决农村人口问题惟一而根本的创新路径只能是城市化，决不是在农村化乡镇层面上就地吸纳消化的乡镇化，也不是摸棱两可的城镇化。城市化而非城镇化更非乡镇化的充分发展，既是中国实现现代化不可或缺的基本内涵，也是中国现代化进程不可逾越的发展阶段。但是，中国选择什么样的城市化发展道路，却对中国实现现代化的社会发展进程有着至关重要的影响。2001年诺贝尔经济学奖得主美国著名经济学家、世界银行副行长、原克林顿总统经济学顾问、美国哥伦比亚大学教授约瑟夫•斯蒂格利茨(Joseph•E•Stiglitz 1943--)教授认为：“美国的高科技和中国的城市化将会是影响21世纪全球发展的两大重要事件。”①中国城市化道路的选择必须立足于中国国情，中国的现实国情具有下述三个突出特点：首先是一个欠发达程度较高的发展中国家。其次是一个正处在社会转型期的国家。再次是一个世界上人口最多和城市化水平很低的国家。基于上述各种分析，从切实抓住21世纪头20年这一重要战略机遇期，顺利实现全面建设小康社会的宏伟目标，在本世纪中叶基本实现现代化的社会发展战略的高度，我们理智地认为，正确处理中国农村人口问题理性发展的战略框架应该是：首先，中国必须和只能走新型城市化道路。其次，尽快理智而清晰地确立中国人口城市化一元结构的惟一发展战略。之所以会形成在中国社会各界极为流行的“城镇化”尤其是“小城镇化”的理论主张和政策导向，可能是由于下述几种原因：(1)农业大国长期浓厚的农业文明历史传统所潜在赋予的特有的巨大路径依赖性；(2)基于短期社会成本较小的考虑而采取的“软着陆”策略(不是战略)；(3)对农民素质的错误判断和“忘恩负义”的“恐农情绪”；(4)沿海和江南乡镇企业发达地区某些利益集团“游说”和“挤压”的结果。再次，尽快建构“教育化+城市化”的提升国民素质的社会发展框架。最后，尽快把县级城市作为中国城市化发展战略的根本空间选择和主要社会载体。中国目前在这方面具有广阔的制度创新空间，城市化方面的制度供给严重落后于该方面的制度需求，中国入世后改革开放深化态势下供不应求的制度缺口愈显增大，同时也是一个政府可以大有作为并意义深远的领域，理应在农村人口城市化和人口现代化方面尽快强化制度创新的力度、速度和深度，尽快通过制度现代化而开辟出一条农村人口城市化和中国人口现代化的制度通道。