俞宪忠：人口流动规律及其政策含义

　　

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　　俞宪忠，无党派, 博士研究生，山东滕州市人。现为济南大学经济学院教授和学术副院长，研究生导师。济南大学中国经济研究中心主任，山东省城市发展研究基地首席教授，西南财经大学兼职教授和研究生导师，美国剑桥学院兼职教授，中国管理科学研究院经济论坛经济管理首席研究员，对外经济贸易大学中国世界贸易组织研究院特邀研究员，山东省生产力学会理事，济南市理论工程人才。研究方向：主研市场经济学、制度经济学、发展经济学、人口经济学。

　　8月6日-8月12日，新浪财经把一周的时间留给俞宪忠。----编者按

人口流动规律及其政策含义     8月6日  星期一

　　内容提要 人口流动是人力资源配置优化的根本路径，人口流动的一般规律是：如果流动人口为理性行为选择者，在社会制度安排许可的发展环境下，当不同区域和不同产业间形成比较收益差异，存在着流动收益大于流动成本的潜在和现实的各种获利机会时，就必定驱使人们由低收益领域向高收益领域流动，而且比较收益差异量与流动人口的流速、流量正相关，并必然导致收益率及人口分布走向平均化的趋势，社会发展也将获得最优化的人力资源配置结果。其相关政策含义是：1、人口流动是流动人口的理性选择；2、切实保障公民的自由流动权利；3、利用比较利益差别促进人口流动；4、降低各种不必要的流动成本和流动风险；5、建构人口流动的有效率社会发展框架。

　　关键词 人力资源 人口流动 流动人口 人口流动规律 政策含义

　　在现代社会发展框架中，每个人都有追求幸福的权利，也都具有自己内在的需求偏好，为实现需求偏好的满足，使国民能够经常地处于需求满足和福利最大化的幸福状态，就需要国家和社会赋予每个人自主决策、自行选择、自由流动和自由发展的社会权利，给予充分的自由权利保障。只有如此，才能在宏观方面尽快搭建起以自由促进流动并以流动促进发展的社会发展框架，实现社会资源的优化配置，在微观上满足每个人的内在需求偏好，促进个人自由、充分和全面发展，从而真正体现以人为本尤其是以民为本的

科学发展观的内在要求。人口自由流动是现代市场经济中优化资源配置的内在要求，同时也是现代民主法制国家中人口现代化和人口全面发展的基本创新路径，更是社会全面发展的强力支撑系统，还是国家政府的一项基本职能。

　　一、人口流动是人力资源优化配置的根本路径

　　人力资源是当代社会发展的第一资源，人力资源配置在社会资源配置体系中具有关键意义。任何社会发展问题都首先是人力资源的配置效率问题，如果人力资源配置得当，其它资源配置就起码不会出现大的问题。社会越是发展和进步，人力资源配置的重要性就越是提升和突出。在农业经济时代，土地是最重要的资源，人们的经济活动维系和依赖于土地，土地资源的重要性超过人力资源的重要性，人力资源的重要性没有显示出来，著名古典经济学家威廉•配第将农业经济时代的资源秩序概括为土地是财富之母、劳动是财富之父。在工业经济时代，矿产资源和科技资源具有绝对优先的意义，人们利用科学发现和技术发明等科技进步力量向大自然的深度和广度进军，人力资源的重要性虽然得到很大提升，但还没有上升到第一资源的位置，仅仅是初露端倪而已，物质化的功利主义主宰了工业文明。在知识经济时代，人力资源得到了空前的开发，财富价值观发生了根本转变，著名哲学家培根知识就是力量的科学论断得到了充分验证，人力资源在历史上第一次被提升为社会发展的第一资源，谁拥有知识，谁就拥有获得各种财富的第一巨大力量，或者说谁拥有知识谁就拥有财富，谁就拥有最强的综合竞争实力。而知识的载体是人力资源，是人创造、获得、运用了知识，国民素质即人力资本质量成为社会发展的根本解释变量。快速提升人力资本质量和全面优化人力资源配置效率，大规模地发展教育和高效率地进行人力资本投资，坚持人本主义的发展理念和奉行人力资源优先的发展取向，促进人口全面发展和实现人口现代化，已经成为发达国家的成功经验和当今世界各国全球化框架下的核心竞争战略。在当代国际社会的一切发展序列中，人口发展具有绝对优先的排序意义和发展价值。

　　人力资源的第一资源性质，决定了人口现代化是比农业、工业、国防和科技现代化更为重要的现代化。人口现代化包含两大基本内容，一是提升人力资源质量或提高国民素质，二是优化人力资源配置效率或创新人力资本安排。现代市场经济条件下的人口现代化进程主要通过人口流动路径来完成，人口流动是人力资本优化和人力资源在不同区域不同产业间配置再配置的发展变迁过程。自然经济条件下的人力资源是一家一户的分散配置，计划经济条件下的人力资源是国家政府集中配置，这两种人力资源配置模式的共同特征就是超稳定性，一旦人力资源在某种时空条件下与生产要素结合起来，往往长时期甚至在人的一生中都不会发生变动，人力资源只有初始性的一次配置，而没有再配置或重新配置的连续调适过程，人力资源配置效率低下。如果说自然经济的低效率资源配置模式更多地是由于自然原因所形成，那么，计划经济的低效率资源配置模式就更多地是由于社会原因所导致，确切地说，是由于制度安排方面出现了严重缺陷。2001年

诺贝尔经济学奖得主美国著名经济学家斯蒂格利茨(Joseph.E.Stigli)教授认为：“在苏联式的社会主义经济中，几乎没有工作流动性。一个人在年轻时被分配到一家企业，常常一直工作到退休。如果赶上运气不好你被分配去从事一项你不喜欢的工作，那么这种烦恼会困扰你的一生。┅┅在政府控制着劳动市场的情况下，个人几乎没有选择的余地：你不能拒绝接受命令。对劳动市场的控制为政府进行大量的政治控制提供了条件。┅┅然而，作为补偿这种制度也有某些优点。尽管可能存在着很高的“隐蔽性”失业，但几乎没有存在失业的证据。在资本主义经济中，如果一个厂商发现它不在需要某一工人时，它就会辞退他。竞争迫使厂商这样做。当市场运转良好时，被一家企业解雇的工人会在另一个需要他的地方找到工作。这种对劳动连续不断的再配置是经济效率的本质所在。然而，在苏联式的社会主义经济中，由于企业不会因经营亏损而受到处罚，企业没有解雇工人的激励。企业没有将利润最大化的激励，但有很强烈的避免‘引起麻烦’的动力。解雇工人被认为会引起麻烦。对于这种制度而言，在工作保障方面的收益是以经济效率的损失为代价的。┅┅社会主义具有更稳定的工作保障，但具有更低的效率。”[1]正是由于自然经济和计划经济在人力资源配置方面具有超稳定性和低效性的巨大缺陷，这两种资源配置方式才被市场经济所取代。1991年诺贝尔经济学奖得主美国芝加哥大学教授罗纳德•科斯(Ronald H.Coase)认为：“人们劝告这些前共产主义国家转到市场经济中来，而且他们的领袖也愿意这么做，但是，没有合适的体制就不可能有任何有意义的市场经济。”[2]而没有真正意义上的市场经济制度，也就不可能有任何真正意义上的人口发展。

　　市场经济是流动性经济，市场经济条件下的资源配置模式是流动性配置模式，人力资源配置模式是人口流动性配置模式。劳动者是人力资本的产权主体，拥有自主决策、自行选择、自由流动和自我发展的民主和法定权利保障，劳动力流动通过统一开放和竞争有序的市场体系去完成，劳动力自由流动也是劳动者自由公民权利的表现、发挥、证明和运用。市场经济是竞争性经济，公正平等和优胜劣汰的竞争规律发挥调节作用的必然结果，导致有些处于竞争劣势的厂商亏损、关门、倒闭和破产，由此引起部分劳动者的下岗失业。失业者在遭受持续就业的挫折之后，再通过劳动力市场体系的调节机制，寻找新的就业机会和就业岗位。即使没有厂商方面的经营波动原因，单就劳动者的就业偏好发生改变而言，劳动者也会通过劳动力市场寻找更加符合自己意愿偏好的就业岗位。无论是何种情况，只要是市场经济，劳动者都会通过自由就业制度的流动性选择而经常变换工作，很难有不变换就业岗位的情况发生。正是由于市场经济的高度流动性才导致了人口流动，通过人口流动使人力资源配置不断得到适应性调整，人力资源配置能够得到持续性的优化配置。失业和再就业是一切市场经济的常态，就业和再就业过程只有通过劳动力流动才得以完成，人口流动是人力资源优化配置的根本路径。

　　二、人口流动规律

　　劳动力流动过程中有失业现象存在，人口流动也有流动成本发生，都伴有一定程度的负面效应，但为什么还会有人口流动，从宏观层面分析是由于资源配置效率不断优化和社会持续进步的内在要求，从微观层面分析是由于个人追求利益最大化和自身全面发展的理性冲动。伟大思想家马克思一生有两个伟大发现即剩余价值学说和唯物史观，这两大发现揭示了社会发展和人类行动的各种奥秘，就是经济利益驱动。马克思还认为人们为之奋斗的一切都与他们的利益密切相关，人们之所以采取这种行动而不采取那种行动，根本原因在于行动背后的利益冲动。只要是理性人，每个人都会追求个人尽可能好的幸福生活和力求实现个人各方面的最大化发展，概括地说就是追求个人利益最大化。所谓利益就是对行为主体有利有益的资源，利益并不仅仅是有形的物质利益或经济利益形态的狭义利益，还包括各种无形的非物质利益或非经济利益，如发展机会、生态质量、人文环境、社会认同、政治地位、人间亲情、人身安全等有利于生活质量改进和有益于个人发展的广义利益。1992年获得诺贝尔经济学奖的著名美国经济学家加利·S·贝克(Gary S •Becker)认为，“收益除了指在收入和就业上有所改善之外，还包括文化收益和其他非货币形式的收益，”[3]广义利益决定了人们社会行动的行为取向和行为强度，并与人们的社会行为选择具有正相关的必然联系，这就是利益规律和行动规律。市场经济制度中之所以会存在人口流动，根本原因就在于市场经济制度安排激励人们普遍和自由地追求合法利益最大化。当流入地B比流出地A能够获得更多利益和更好发展时，人们就会具有流动性选择行为发生，人们就会选择从A地向B地的社会流动；同样道理，当第二产业和第三产业的工资率高于第一产业时，人们就会选择从第一产业向第二产业和第三产业的社会流动；当发达的现代城市地区比欠发达的传统农村地区具有更好的生存和发展机会时，人们就会普遍选择从农村流入城市。广义利益最大化是人口流动的根本动力，从收益低的区域和行业撤出向收益高的区域和行业流入是人口流动的惟一流向。两利相权取其重和两害相权取其轻，讲的就是这方面的道理。

　　为了追求尽可能好的幸福生活和力求实现个人各方面的最大化发展，每个人都有追求个人利益最大化的内在理性冲动和巨大行为倾向，利益是幸福生活和最大化发展的根本支撑，这是人类社会发展的普遍规律。但理性冲动和行为倾向能否转化为现实的实际选择行动，则又取决于社会制度安排，取决于个人是否为实际或真正的人力资本的产权主体，是否具有自主决策、自行选择、自由流动和自由发展的民主权利保障，取决于社会有无劳动力自由流动所需要的统一开放和竞争有序的自由市场体系，取决于全体社会成员是否享有公正平等的国民待遇，取决于区域和行业间是否存在就业壁垒或流动障碍等等相关的制度安排。概而言之，必须符合下述几个基本条件才能实现由主观愿望到客观行动的社会转换：一是具有理性决策能力的人口群体；二是有法制民主保障的自由流动制度安排；三是行业和区域间存在现实或潜在的收益差别即获利机会存在；四是流动收益大于流动成本。如果上述条件同时存在，人们就必然以实际行动选择由低收益领域(行业和区域)向高收益领域流动，这是利益规律发挥调节作用的必然结果。而且行业和区域之间的比较利益差别大小与流动人口的流速和流量正相关，并由于供求关系的及时调整而导致行业和区域之间的收益率及人口分布走向平均化，这一过程实质上是资源配置得到帕累托改进的优化过程。

　　根据我们的观察和研究，现将我们给出的流动人口流动的一般规律表述如下：如果流动人口为理性行为选择者，在社会制度安排许可的发展环境下，当不同区域和不同产业间形成比较收益差异，存在着流动收益大于流动成本的潜在和现实的各种获利机会时，就必定驱使人们由低收益领域向高收益领域流动，而且比较收益差异量与流动人口的流速、流量正相关，并必然导致收益率及人口分布走向平均化的趋势，社会发展也将获得最优化的人力资源配置结果。人口流动规律揭示的是现代市场经济和现代民主法制国家中社会人口集体行动的普遍规律，由于绝大多数人口均为追求广义收入最大化的理性行为主体，客观上人口流动规律的关键构成要件反映在理论思维上的“关键词”(key words)，就是自由流动制度安排，作为动词的制度创新和作为名词的创新制度具有特别重要的意义。最大利益需求→比较利益差别→制度安排创新→人口自由流动→资源配置优化→社会全面进步，这是人口流动规律发挥调节作用的基本过程，也是一切社会发展进程的基本动力传递系统。这一规律对所有国家和地区发展都具有极高的普适性，发达国家和地区与发展中国家和地区之间差异悬殊的一个重要原因，就是由于制度安排的缘故而使人口流动规律展开的程度不同。没有个人发展就没有人口发展，而个人发展又是个人行为自由选择和社会化自由流动的必然结果，没有个人自由就没有人口发展。1998年诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚●森(Amartya •Sen)教授认为：“扩展自由被看成既是发展的首要目的，又是发展的主要手段。消除使人们几乎不能有选择、而且几乎没有机会来发挥其理性主体的作用的各种类型的不自由，构成了发展。”[4]

　　三、相关政策含义

　　深化和拓展流动人口及人口流动的科学研究，不仅有利于揭示市场经济条件下的人口流动规律，搜寻资源配置优化的运行机理，修正、丰富、发展和完善现有的人口科学理论，而且对于世界上人口最多的发展中国家的中国人口发展，对于促进中国社会转型和全面建设小康社会，都具有巨大的实践意义。

　　1.人口流动是流动人口的理性选择。中国人口流动的主导人群是占人口绝大多数的农民，中国人口流动的主要流向是农民市民化，加快城市化进程是中国21世纪社会发展的重要内容，这是最能代表中国绝大多数人利益的社会发展战略。但对于农民市民化的社会发展变迁，决策者和城市人口流露出各种担忧，担心大量农民进城有可能引起社会混乱、就业困难、治安恶化等发展冲击。这种忧虑或担心的基本前提是农民流动具有盲目性。其实，农民同城市人口一样也具有理性，农民流向城市是农民的理性选择。农民之所以选择由农村向城市的社会流动，根本原因在于工农差别和城乡差别的长期存在及日趋拉大，他们理智地认为在城市度过自己的一生会比在农村获得更好的生存状态和发展条件，通过生存和发展空间的社会转换，他们能够获得更多的收益。追求利益或收益最大化是“理性经济人”和“理性社会人”最基本的行为特征，农民的流动价值判断、流动行为选择和流动发展流向具有典型的“理性人”特征。如果农民对城市化流动没有更好的理性利益预期，或他们理性地认为自己缺乏城市化的流动能力，他们就会作出不流向城市的理性选择；如果流入到城市后发现作为市民不利于他们的生存和发展，他们也会理性地退出城市而回流到农村。市场体系是“筛子”，民主与法制是“双手”，自由流动是“双手”晃动“筛子”，通过流动性筛选的多次动态调适过程，每位流动的理性农民都能找到他们自己准确的社会定位。认为农民城市化流动具有盲目性这一观念本身，就因缺乏科学理性而具有很大程度的盲目性，就是不符合农民流动事实的错误认定。如果说农民城市化流动具有盲目性这一观念本身具有理性，那么，这种理性表达的核心内容就是对城市人口不合理既得利益的保护、维护和辩护。从人口流动是流动人口的理性选择出发，我们就会充分肯定人口流动的创新价值和发展意义，尽快制定激励人口流动的政策措施，从而积极拆除人口流动障碍，在民主与法制的充分保障下给予流动人口更多的流动自由。

　　2.切实保障公民的自由流动权利。市场经济与自然经济尤其是与计划经济相比，其最大的发展变化就是为人们提供了自由流动的发展权利，这是比有效率的经济结果更为重要的创新变迁和发展变量。市场经济有效率运行的真正原因是在产权明晰的基础上，通过自主决策、自行选择、自愿交易、自由流动过程，使行为主体获得各方面的最大化发展收益。人们通过自由行为的有效选择机制，每个人都按照自己的需求偏好，选择并得到了自己应该得到的利益，各个社会层面的资源配置都获得了均衡化的最优结果。公民的自由流动权利在实质上是一种制度安排，是基于经济安排有效性的需要而进行的政治安排和法权安排。“……经济制度演变是由制度与组织之间的相互作用引起的。如果制度是游戏规则，那么组织与组织者则是游戏的参加者。……应运而生的组织会反映制度矩阵提供的机会。也就是说，如果制度体系使盗版获益，那么盗版的组织会随之产生；如果制度体系使生产性的活动获益，那么公司这种组织会应运而生，从事生产性活动。……有一些决策会涉及改变个人和组织之间现有的‘合约’。有时这种合约的更换可以在现有产权体系和政治规则下进行；但有时新的合约方式要求规则有所改动。同样，指导交换的行为准则也会逐步得到修改或消除。在这两种情况中，制度都被改变了。由于个人认为他们能通过重新安排交换(政治或经济的)而做得更好，所以修改发生了。”[5]因此，经济发展效率需要必须有政治和法律方面的真正保障，微观方面的自由流动权利只有在现代民主与法制的社会框架下才能够具有可行性，个人的自由选择权利需要统一开放和竞争有序的制度安排。发展需要流动，流动是发展的根本路径；流动需要自由，自由是流动的关键支撑；自由需要制度安排，制度安排是自由的政府承诺。以自由促进流动并以流动促进发展，这是现代化演进的基本规律。由制度创新→自由权利→人口流动→社会发展的依次启动，这是人类文明进步的基本动力传递系统。

　　3.利用比较利益差别促进人口流动。中国长期的计划经济制度安排和封闭的城乡二元结构秩序，使市民与农民之间享受不到同等的国民待遇，政府给予了市民更多而农民更少的利益。市民得到了一部分在公平制度下他们不应得到的利益(如就业机会保障等)，相反，农民却失去了一部分在公平制度下他们应该得到的利益(如在城市就业)。从短期分析，农民失去的利益有可能与市民得到的利益相等，但从长期分析，由于这种不公平制度安排必然导致宏观上大量的效率损失，因此，在客观上导致全体国民利益都在减少。政府不公平的制度安排只是改变了国民

蛋糕的分配比例(利益相对量)，却没有将国民蛋糕分配对象及时做大(利益绝对量)。这种不公平的制度安排因缺乏效率创造的激励机制而导致大量效率损失，这正是中国长期欠发达的根本原因所在。中国城乡悬殊的比较利益差别是长期不公平安排的制度结果，按照公正平等的国民待遇原则需要尽快进行制度性的利益调适，这是由农村向城市人口流动的必要性；同时，正如水位差导致水流和电位差导致电流一样，这种比较利益差别存在也导致了农民市民化的理性选择行为，这是由农村向城市人口流动的可能性。只要政府及时进行相关的制度创新安排，就能够获得短期公平调适和长期效率创造的巨大发展平台。由必要性到可能性、由潜在可能性到现实可能性、由公平和效率的同时丢失到失而复得、由坏事情到好事情的变迁路径，关键在于农民市民化的创新制度安排。国家政府在这方面既具有不可推卸的社会责任，也具有创新安排的基本职能，政府理应对城乡比较利益差别和城乡人口流动作出及时充分的改革回应。

　　4.降低各种不必要的流动成本和流动风险。从农村到城市的农民市民化变迁，表现为大规模的社会人口流动。流动人口在追求利益最大化的流动过程中，将会有各种流动成本支付和发生。在不变流动成本方面有因信息搜寻、流入地选择、财产转移运输、职业技能获得、就业机会获取等多种可预见性的不变流动费用支付；在流动过程及进入流入地后也有各种有悖于流动利益预期(Expecations)的若干不确定性(Uncertainity)情况发生，遭遇各种流动风险(Floading Hazard)，为了化解流动风险而必须支付流动风险成本；此外为了在流入地获得利益而必须放弃一些流出地利益，又因流动而必须支付一定的机会成本(Opportunity Cost)。世界上决没有免费的午餐，流动人口自然要对流动成本与流动收益进行比较分析，只有当流动收益大于流动成本的时候，人口流动过程才有可能进行。流动成本可以由效率成本和非效率成本两部分构成，所谓效率成本是指效率达到最优化要求时必须支付的成本或符合效率预期的成本，所谓非效率成本是指因不能实现效率最优化而额外增加的成本，流动总成本=效率成本+非效率成本，非效率成本=流动总成本—效率成本。效率成本是必须支付的固定流动成本，人们无法将效率成本降低，而非效率成本则是弹性系数很大的可变流动成本，完全有可能降低为最小化水平。非效率成本产生的主要原因在于制度变量，是由于非效率的制度安排导致了人口流动的成本增加，产生了非效率的人口流动结果。例如城乡二元户籍制度以及附着于其上的各种特殊权利的存在，就给人口流动造成了流动费用增加；再如各级政府鼓励城市企业雇佣国有企业下岗人员，导致农民进城后就业困难；又如城市农民工的工资支付缺乏相关的制度和法律保障，农民工面临城市厂商工资支付的“道德风险”(Moral Hazard)等等。由于非效率制度安排以及相关的非效率成本存在所导致的效率损失，不仅直接地不利于流动人口发展，而且也间接地对包括城市人口在内的其他非流动人口导致不利结果。政府有责任有义务有能力通过制度安排创新，大幅降低人口流动的非效率成本，只有如此，才能消除和弱化人口流动风险，优化流动人口的合理预期，促进人口合理流动，提高人口流动的发展效率。

　　5.建构人口流动的有效率社会发展框架。市场经济是流动性经济，人口流动是最富有市场经济特征的人口现象，更是市场经济能够获得各种资源配置优化的根本解释变量。人是社会行动的决策主体，任何资源配置优化都首先是人力资源配置优化，是由于人力资源配置优化从而导致了其它资源配置的优化。人力资源的市场化优化配置过程就是人口流动过程，人口流动规律就是横向的各种人口流动现象之间和纵向的各个人口流动过程之间内在的本质的必然的联系。深刻理解人口流动规律的基本内容、理论意义及根本要求，有利于制定符合人口流动规律内在要求的政策体系和发展框架，有利于我们搜寻和确定人口制度尤其是人口流动制度有效率的制度安排及创新路径。政府是市场经济运行、人力资源配置和社会化人口流动游戏规则的制定者，也是游戏活动的裁判员，制度安排是否既富有效率又兼顾公平完全由政府所决定，政府对既无效率又不公平的制度安排具有不可推卸的“法人责任”。政府不应该因仅代表官僚阶层的利益而成为官僚政府，也不应该因仅代表城市人口的利益而成为城市政府，政府不应该仅仅“经营”城市而应该“经营”整个国家，不应该仅仅为城市人口服务而应该为全体国民服务。中国正处在入世后的社会转型期期间，尤其需要加快流动人口制度的创新速率，尽快建构起有利于人口流动的创新制度体系。所谓的创新制度就是指具有可持续性创新能力的制度，创新制度能够在效率优先基础上实现效率与公平的最佳结合，创新制度本身具有显著的创新功能，创新不再仅仅被理解为行为主体对传统制度安排的扬弃行为，创新也不再是决策者的主观随意行为或开明性举措，而是制度体系内在具有的创新调节机制。制度创新是创新制度的首要功能，创新制度是创新活动的制度安排，只有通过制度创新才能建构创新制度，并通过创新制度安排真正保障人口流动的社会发展效率。