李扬：货币财政政策需高度协调配合

　　李扬

　　在市场经济条件下，货币政策和财政政策是国家调控宏观经济运行的两大政策体系，而且它们的调控都集中于社会经济中的货币资金的流转与运行。由于调控对象的一致性，两大政策体系在资金方面客观上存在着“犬牙交错”、相互影响的关系，它们之间的协调配合至关重要。

　　在我国实行高度集中统一的计划经济体制时，财政政策发挥主导作用，那时基本谈不上两大政策的配合问题。

　　从改革开放到上世纪末，随着财政放权让利、“拨改贷”等改革措施的推行，一方面，政府收入“两个比重下降”，预算内财政收入最低达到仅及GDP的10%左右；另一方面，企业居民的收入大幅度增加，大量储蓄资金向银行汇集。在一定意义上，1994年的分税制改革就是为了扭转上述趋势。毫无疑问，在财政收入捉襟见肘的条件下，两大政策事实上谈不上什么协调配合，如果有，那也主要表现在金融部门为财政赤字提供融资便利方面。

　　进入新世纪以来，情况有了极大的变化。随着国民收入持续高速增长、各项财政税收制度逐步完善、税收征管的逐步加强，广义上的政府收入对GDP的占比已经达到30%以上的水平，“提高两个比重”的任务已经基本完成。另一方面，我国全社会的金融资产规模已达50万亿元左右。在这新形势下，积极探讨货币政策和财政政策之间的分工、协调的体制和机制条件及配合方式，已成当务之急。

　　其一，关于基础货币调控的协调。

　　可以把基础货币的供求概括为一个方程式。在资产方面，包括外汇(外汇占款)、对政府债权、黄金和对各类金融机构的债权等；在负债方面，包括法定准备金、超额准备金、现金发行、央票、政府存款等。

　　根据这个方程式，央行调控基础货币的操作可以有三种格局：第一，资产负债总量不变，仅仅调整负债，即各负债科目此消彼长；第二，资产负债总量不变，仅仅调整资产，即上述各类资产此消彼长；第三，资产、负债同时增减。

　　为简便起见，只讨论资产负债总量不变的情况。先看资产方，当央行增加对政府债权时，若欲保持资产总量不变，它就必须或减少持有外汇，或减少持有黄金，或减少对其他金融机构的再贷款。再看负债方，当财政存款增加时，欲保持负债总量不变，它就必须或降低法定准备金(和超额准备金)，或减少货币供应，或回收流通央票；相反，当财政存款减少时，欲保持负债总量不变，它就必须或增加法定准备金(和超额准备金)，或增加货币供应，或增发央票。

　　显然，如果财政存款的总量很大、变动也十分频繁，它对基础货币的影响就绝不可忽视。我国的情况恰恰是这样。去年财政存款最多时达16285亿元，最少时仅8557亿元，两者相差近8000亿元。根据我国目前的情况，这8000亿元的变化相当于法定准备金率4~5个百分点的变化。如此之大的冲击，是制定和实施货币政策时无论如何都不能忽视的。

　　在一些实行零准备金率的国家，财政存款事实上就是货币政策手段之一。如在加拿大，政府就是通过在各类商业银行之间、在商业银行和央行之间转移财政存款来实施货币政策的。进一步，就财政存款的上述变化，还可以对财政政策作些分析。去年预算内财政收入为3.9万亿元，而且还发行了数千亿元的国债，但财政在央行的存款却长期处于8557亿元到16285亿元之间。面对如此巨大的数额，可以提出大量可研究的课题。

　　略加思考便知，上面的分析框架完全适合于讨论将要推出的1.5万亿元特别国债的发行问题。毫无疑问，这项举措不仅有关货币政策和财政政策，而且有关外汇储备管理政策。遗憾的是，对于有着如此巨大冲击的改革举措，财政当局和货币当局却沟通甚少，而且当市场已经产生诸多猜测并出现波动时，它们的解释都语焉不详。这种局面，无疑可能会使宏观调控蒙受损失。

　　其二，发展金融市场的协调。

　　财政政策特别是它的债务政策，有着很强的金融含义。在本质上，国债政策兼有财政政策和货币政策两个属性。正是在这个意义上，国债市场构成市场经济国家金融体系中的“核心金融市场”，它不仅为市场提供流动性，而且为市场提供交易基准。

　　显然，在国债问题上，财政当局和货币当局精诚合作至关重要。然而，财政当局和货币当局缺乏协调配合。仅就收益率曲线来说，央行在着力培养自己的曲线；

财政部则致力于经营自己的曲线；

证监会也尝试在交易所市场上刻画一簇曲线；另外还有中债公司的国债收益率曲线，背后则得到

银监会的支持。固然，形成合理的收益率曲线需要市场竞争，但如果这种竞争在相当程度上只是因为调控当局各行其是的话，那就与市场经济法则背道而驰了。

　　其三，开放经济条件下两大政策体系的分工配合问题。

　　对于开放型大国经济来说，由于客观上本国经济的独立性较强，追求同时实现内外均衡，构成宏观调控的基本任务。然而，经济政策理论(如“丁伯根法则”)和各国实践均显示：由于一种政策工具只能实现一项政策目标，要实现内部均衡和外部均衡两个并不总是相容的宏观调控目标，至少需要两种以上的政策工具。

　　同样已经成为共识的是，在浮动汇率制下，财政政策优于实现对外均衡，而货币政策则优于实现对内均衡。因此，像美国、英国、日本之类的经济大国，均确定了由货币当局主要负责内部均衡而由财政当局主要负责外部均衡的分工。顺理成章，由于外汇储备更多涉及外部均衡问题，这些国家大都选择由财政当局来主导外汇管理体制，并负责制定汇率政策。

　　近两年我国财政当局和货币当局关于外汇储备管理、汇率管理等问题存在一些不同的看法，说明分工协调已经刻不容缓。

　　第四，在兼有经济效益和社会效益的项目上两大政策的配合。

　　社会上的产品有两类，一类是公共品，一类是私人品。单纯的公共品由财政资金支持其生产，而单纯的私人品则由商业性资金支持其生产。复杂的是大量处于中间状态的“准公共品”，从社会发展趋势来看，具有此类属性的产品越来越多。

　　我国有3家政策性银行，其他国家也有类似的金融机构。这些都是用来处理准公共品之“生产”和“提供”的。然而，在现实中，与百姓相关的准公共产品，无论是规模还是种类，都远远超出这些政策性银行业务的覆盖范围。

　　小企业发展、居民住房、医疗卫生、教育、环境保护等，都是兼有公共性和私人性的产品或服务，因而都需要在财政和货币政策之间保持某种协调配合。其中，关于这些产品的生产如何建立具有“商业可持续性”的基础，以及在此前提下，政府(财政)究竟应以何种方式提供支持等问题，需要给出明确的制度安排。

　　总之，只要涉及资金筹集、使用及运转，就会有商业性资金和财政性资金的交错。于是，就涉及到财政政策和货币政策的协调配合问题。这是客观存在的，不因是否认识到而有所改变。差别只是，当认识到并主动采取配合措施，宏观调控的效力就会增强；相反，宏观调控的效力就可能递减，搞得不好还会出现副作用。

　　(作者系中国社会科学院金融研究所所长)