高明华：三项新规对公众福利意味着什么

　　⊙ 高明华 北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任，教授，博导

　　国资委和证监会三个新规的核心其实是避免国有股东失去控制权，以保证国有资产的保值和增值，继续维持国有经济的控制力。但它的隐含假设难以成立，对公众福利的负面影响不能忽视。

　　6月30日国务院国资委和中国证监会发布了关于国有股权转让的三个新规，即《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》、《国有单位受让上市公司股份管理暂行规定》和《上市公司国有股东标识管理暂行办法》。新规出台的理由是：适应股权分置改革后证券市场发展的新形势，规范上市公司国有股东行为，推动国有资源优化配置，保护各类投资者合法权益，维护证券市场稳定。

　　绝大多数学者和实际部门对此持肯定态度。这当然毋庸置疑。不过，笔者在此想说的是，三个新规的核心其实是避免国有股东失去控制权，以保证国有资产的保值和增值，继续维持国有经济的控制力。强调这点，并非要否认这个目的，而是要提醒大家，过分强调国有经济的控制权可能会使国有企业改革速度放缓，甚至可能背离国有企业的本质属性。

　　国有企业的本质属性是公共性，这是国有企业存在的惟一目的，而盈利则不是国有企业存在的目的。由于国有企业固有的产权主体非惟一的特点，如果不存在垄断，它是难以与民营企业竞争的，因此，依靠民营企业来盈利，更有利于国库的充裕，也更有利于国民经济的发展。在国库充裕的情况下，由国有企业来实现公共性，从而提高公众福利，就会具有坚实的基础。

　　尽管新规确实具有稳定

证券市场的作用，但它们却有个隐含的假设，即只要保持国有股东控制权，国有企业就会长期保持盈利性，就会对国民经济产生带动力。这个假设是难以成立的，它包括四种情况：

　　第一，如果国有企业处于纯公共领域，那么它不会盈利，或者难以盈利，也不应该盈利，但此时国有股东保持控制权能够对国民经济产生带动力。

　　第二，如果国有企业处于竞争性领域，那么其盈利水平不会很高，即使能够盈利，也难以与民营企业相匹敌，此时国有股东保持控制权不会对国民经济产生带动力。

　　第三，如果国有企业处于非自然垄断领域，那么其盈利水平尽管比较高，但却往往是以牺牲公众福利为代价的，此时国有股东的控制权不会对国民经济产生带动力。

　　第四，如果国有企业处于自然垄断领域，由于该领域具有相当的公共性，当盈利水平比较高时，则与第三种情况相同；当不盈利或者盈利水平很低时，则会对国民经济产生带动力。

　　由于历史的原因，我国国有企业分布相当广泛，而且大量存在于竞争性领域。国有企业改革本应该是使国有企业退出竞争性领域，然而，现实的改革却在很大程度上走偏了，国有企业不仅继续在相当多的竞争性领域保持控制权(当然也退出不少)，而且，不该市场化的公共领域很多也基本市场化了(如教育、

医院)，结果，国有企业对国民经济的带动力并没有达到本应该达到的最大化。

　　国有股权转让新规规定，国有控股股东转让股份不符合下述两个条件之一的，需报经国有资产监管机构批准后才能实施：一是总股本不超过10亿股的上市公司，国有控股股东在连续三个会计年度内累计净转让股份的比例未达到上市公司总股本的5%；总股本超过10亿股的上市公司，国有控股股东在连续三个会计年度内累计净转让股份的数量未达到5000万股或累计净转让股份的比例未达到上市公司总股本的3%。二是国有控股股东转让股份不涉及上市公司控制权的转移。这些规定确实在短期内有利于证券市场的稳定，但从国有企业的本质属性及其相应的改革角度，却至少存在着以下三个问题：

　　第一，不利于国有企业退出竞争性领域。大量国有企业存在于竞争性领域对国民经济发展起着掣肘作用，不利于国有企业与民营企业之间的公平和公正竞争，因此，加快国有企业退出

竞争力领域的步伐不应放缓，而应当在保持证券市场基本稳定的前提下适当加快。

　　第二，不利于垄断国有企业的本性回归。垄断国有企业通常具有很强的公共性，尤其是自然垄断企业，它们提供的是公共产品和服务，而不盈利或少盈利是提供公共产品和服务的必然结果。目前不少垄断国有企业在国内外上市，纯粹以盈利为目的，这无疑大大削弱了其公共服务功能，公众不仅没有从中受益，其福利反而受到很大的剥夺。

　　第三，不利于财政收入以及由此带来的公众福利的提升。在很大程度上，公众需要从公共财政的增加中获取利益，像教育、医疗、公共交通，都需要财政的大力支持。然而，国有企业却不能或者难以向国库足额上交股息和红利，不仅如此，其生产经营成本却往往人为扩大。同时，民营企业在与国有企业的不公平竞争下，其上交税收也难以达到最大化。显然，就目前国有企业的布局来说，财政收入难以实现最大化，从而公众从公共财政中获取的福利也难以实现最大化。

　　新规总体上是“利好”，但不能忽视它们对公众福利的负面影响。