陈锡文：统筹城乡发展方略

　　陈锡文(中央财经领导小组办公室副主任)/文

　　城乡之间的基本矛盾还是农村经济社会发展明显滞后，农村居民生活水平和消费水平明显落后于城市居民，如果不解决这个问题，统筹城乡短期内很难见效

　　统筹城乡发展是一个大课题，是一个新课题，也是一个难课题。说它是大课题，是指统筹城乡无所不包；说它是新课题，是指在经济转轨过程中，尚未建立起与之相适应的市场经济体制；说它是难课题，是指城乡差距、城乡矛盾不是轻易就能解决的。到底该怎么推进，确实需要认真把握。以下是几点个人看法。

　　——建立统筹城乡发展的机制。

　　中央提出统筹城乡发展以来，大家基本取得了共识：推进城乡统筹发展，不仅是对农村增加投入，而且应强调从各个方面支持农村发展。十六大报告提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大历史任务。”从十六大要求来讲，强调城乡统筹，着力点还是建设现代农业、繁荣农村经济、增加农民收入三方面。工业化、城镇化确实对解决人口转移、增加就业、提高居民收入有重要作用，但这个过程非常长，必须逐步推进。在此过程中，一要推进新农村建设，二要加快工业化、城镇化建设，三要通过公共财政逐步向农村提供均等的基本公共服务。

　　目前，城乡之间的基本矛盾还是农村经济社会发展明显滞后，农村居民生活水平和消费水平明显落后于城市居民，如果不解决这个问题，统筹城乡短期内很难见效。城乡统筹发展至少要在五个方面进行体制创新：

　　第一，形成一个党委政府所有部门齐心协力的工作机制。以北京为例。北京2003年基础设施投入的城乡比例是8∶2，到2006年这一比例达到了约5∶5。2003年“非典”爆发后，北京市委市政府意识到，城乡差距已影响到整体发展，因此要求所有部门到农村调查，明确其对农村发展的责任，汇总后推出相应措施。北京市城乡基础设施投入比例的变化，正是所有部门关注农村，工作重心和资源向农村倾斜的结果。

　　第二，形成向农村倾斜的投资机制。从财政支农情况看，中央财政用于农村的支出比例已经不低。但财政资金毕竟是有限的，而金融支农潜力很大。2006年金融机构贷款余额为22.5万亿元，其中农业贷款1.32万亿元，仅占5.86%，这一比率多年来变化不大。而去年农业增加值占GDP的比重为11.8%。所以，农业贷款的效率应该是比较高的。应深化改革，形成向农村稳定增加投资的机制。

　　第三，形成调动农民积极性建设美好家园的激励机制。政府资金是统筹城乡不可或缺的，但全靠政府资金也不现实。应让政府资金起到“秤砣”作用，在政府引导下充分调动广大农民的积极性。

　　第四，营造一个吸引社会各方面资金的政策环境。支持农村发展和建设并不都是慈善事业，实际上，在统筹城乡发展和新农村建设中有巨大的商业机会。只要健全投资机制，完全可能获得较高回报。

　　第五，加快建立改变城乡二元结构的体制。资源和要素的流动，关键在于改变城乡二元体制。户籍是城乡二元体制的一个方面，但它只是表象。问题关键在于，依附在户籍上的其他东西更多，这不适应现代经济社会要素自由流动的要求。只有主动积极贯彻

　　——并行不悖地推进城镇化和新农村建设。

　　首先，要提高城镇化水平，走出一条大中小城市和城镇协调发展的路子，促进人口和产业合理布局。

　　城镇化方向一直存在很大争议。有观点认为，城镇化要实现规模效益，应重点发展大城市。但从中国实际情况来看，仅靠发展大城市是不行的。因此，中央要求走出一条大中小城市和小城镇结合的协调发展的城镇化道路。凡党中央国务院的文件，都没有称“城市化”，而是叫“城镇化”，这值得我们深思。

　　区域协调发展也是一个重要问题。有观点认为，从全世界来看，人口、产业主要分布在海岸线200公里以内，欧美都是如此。但中国人口太多，将大部分人口都集中到沿海地区很难行得通。

　　第二，要切实解决已进城农民的落地生根问题。

　　2006年，全国城镇化水平达到43.9%。按照这个说法，2006年底农村人口为7.37亿；而按户籍统计，2006年底农业人口超过9.5亿，即有2亿多人口户籍在农村，但每年有半年以上在城镇居住。由于没有稳定的就业，没有稳定的住房，也没有被纳入当地社会保障体系，农民进城后安定不下来。如果大量人口继续进入城镇，问题会更多。要解决好这些问题，其资金需求量是惊人的。现在很多城市的管理和规划不考虑这些问题，但再不抓紧考虑，就会形成大的社会矛盾。

　　第三，要将新农村建设作为中国现代化过程中的重大历史任务来抓。

　　中国城镇化水平确实需要提高，但对城镇化的作用不能估计太高。发达国家城市化水平很高，有很多体制、机制值得我们借鉴。但中国情况很不一样，其关键是人地资源关系。例如，目前美国有3亿多人口，如果再多10亿，其人口布局也不可能跟现在一样。长远来看，中国仍将有大量人口生活在农村。因此，中国必须走出一条独特的道路，在推进工业化、城镇化的同时，推进新农村建设。

　　——确保新农村建设沿着正确健康的方向前进。

　　第一，将经济建设作为新农村建设中心任务。建设新农村的总体要求是五句话：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。在生产发展、生活宽裕的基础上再发展其他设施，农民会欢迎；但如果出门没有像样的路、孩子上不起学、有病不敢去看，就去修好房子，这是不行的。

　　第二，确保农民的合法土地权利。

　　一是关于农村基本经营制度。从国家法律法规来看，是非常清楚的。《宪法》将家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制确立为农村基本经营制度。《农村土地承包法》既赋予农民30年承包土地的权利，也赋予农民在这30年内依法、自愿、有偿流转土地承包经营权的权利。即将实施的《物权法》规定，土地承包经营权期满后，农民可依法继续承包。

　　有些地方同志提出，中央老是讲稳定，弄得我们没法办。其实，改革与稳定两方面并不矛盾，关键是全面准确理解中央的政策。实际上，1984年中共中央“一号文件”就明确提出“土地承包期15年不变”，1993年中央文件提出“延长到30年不变”。后来，中央诸多关涉土地的文件，都是先讲稳定，后讲允许农民在承包期内流转。问题是有权决定流转的主体是农民，不是别人。各地一定要尊重法律赋予农民的土地权利。强调稳定，不是说承包土地不能动，而是农民不同意就确实不能动。这是一个很重要的原则。

　　二是征地。要找到发展经济和保障农民权益之间的平衡点，的确不容易。但必须看到，征地补偿水平在提高，这表明国家经济实力在增强，解决征地问题的条件在逐步具备；基本要求是要保证土地征用之后农民生活水平不下降，长远生计有保障。总的来说，在国家、工业、城市经济实力不断增强的时候，要考虑征地制度的改革。将失地农民纳入社保只是底线，从农民利益中取得的发展资金也应该越来越少，最好不要。

　　第三是关于工商资本进入农业。现有法律对此没有明文规定。但据中共中央2001年18号文件，中央不提倡工商企业大规模、长时间租赁农户土地。国外很多国家鼓励工商企业进入农业，但主要是鼓励他们提供农业产前、产中、产后服务，一般都不提倡直接租赁、买卖农民土地。在日本，对农民有非常严格的定义，就是土改时分到土地的才是农民，否则就不是。日本政府只允许农民往城里走，不允许非农民到农村去租赁、购买土地，只允许向农民入股、合作经营农业。

　　目前，在中国一些地方，政府对引进工商企业进入农村很热心，有的地方农民也欢迎工商企业进来。但是，农户减少必须与工业化、城镇化相适应。因此，引导工商企业进入农业是必要的，但引进办法要认真研究。-

　　作者为中央财经领导小组办公室副主任。本文根据作者近期讲话整理，并经审定