周其仁：从成都经验看城乡统筹

　　——周其仁在中国经济五十人论坛成都会议上的发言

　　周其仁/文

　　城乡统筹不是一件容易的事情。为什么这么难？我认为首要的原因，是我们国家城乡之间的分布极不合理。这不是一个自然现象，而是历史的产物。中国山地多，平地少，人口应当早就相当地集中和积聚才对。但是因为历史上的种种原因，特别是国家工业化时代城乡分割的体制，通过户口、粮食、就业等壁垒，把几亿农民隔在了工业化和城市化的进程之外。这个后果影响深远。去年中国人均GDP达到2000美元，但从户籍资料看，农村居民还是占了人口总数的70%以上。全世界没有一个国家有这种情况的。农村偏大，城市偏小，靠城市带农村就困难。这个现象不是短时间内可以消除的，也不是轻而易举可以抹掉的，要经过很长时间的努力。

　　从成都的经验看，首先在指导思想上不要把这两件事情对立起来。不能认为，人口的集中和集聚即城市化的发展，与农村建设之间一定就是对立的事情。矛盾总是存在的，特别是体制性的障碍，有时候还引发了严重的利益冲突。比如过去十几年的高速经济增长，人口、资本和技术都冲破了原先计划制度的束缚，流动和重组大大加速，惟独土地的流转，还是保留在一个国家征地的制度框架内，凡农业用地向非农业用途转用，非经过国家征地这个环节不可。征地是强制的，原来的法律规定了政府给农民的征地补偿最高不能超过多少。后来虽然修订了这一条，政府也不断提高征地的补偿标准，但以法律规定的征地补偿水平，与各地土地市场形成的实际价格之间，还有不小的差距。

　　在这样一个体制框架下，一方面经济发展需要资源向城市的积聚和集中，另一方面在这个过程中政府可以低价征地、高价向二级市场批租土地。这个模式，对加速城市的基础建设有好处，但同时却在利益分配方面留下了严重的问题。主要是农民利益受到损害，很多农民失去了土地。过去国家征地还可以让他们进入国营企业工作，后来也管不了这个了，给一点补偿金，还不能保证落入农民的口袋，土地权益就永远消失了。等到各地矛盾有所积累，形形色色的案子不断发生，中央政府只好出面叫停，强化行政权力对土地流转的控制。

　　冷静一点看，这实在是一个两难问题。过去的经验，对付两难就很容易两极摇摆，顾了这头不顾那一头。所以成都经验最好的地方，就是努力寻找一个减少利益冲突、增加利益互补的办法。比如这里很重视城市的建设和发展，因为没有理由非要和资源在空间的积聚和集中趋势去对抗。应该认识清楚，发展城市不但是城里人的利益，也包括农民的利益在内。什么道理呢？就是分工促进生产率的提高，但分工的深化，又离不开城市化进程。一个发散的传统农村的生活生产方式，不可能达到很高的分工程度，所以传统农民势必受穷，传统农业也没有前途和出路。

　　1988年我第一次去美国访问，听说那里只有2%的劳动力从事农业，实在觉得匪夷所思。后来中国自己有了经验，才懂得在一个高水平的分工架构下，虽然直接从事农业的人很少，但间接的却很多。比如运输、物流、科研、技术服务和支援、包装、广告等等，其实都有一部分是“农业生产和交易”；金融活动也有很大一部分为农场或农业企业提供融资服务。高度分工发展起来以后，整体经济效益就起来了。结果就是农村直接从事农业的人很少，但住在城镇间接的“农业生产者”很多。中国的发展水平当然还不及美国，但我们没有理由说，上述规律对中国就不适用。相反，要主动利用这个趋势里的机会。要想清楚，城市经济没有实力，讲到底是没有办法帮助农村和农民的，所以加快资源和人口的聚居、集中，提高分工水平，是城乡一体化的重要内容。

　　但是，不能因为城市化重要，就轻视农村建设，就以为农村就不要管了、农民的利益就不要顾了，甚至听任城市化侵占农民权益。那不但在政治上、社会公正方面过不去，在经济上也过不去，因为作为人口大多数的农民，如果不能分享城市化的受益，不能持续提高收入，国内市场一定太“薄”，工业和城市讲到底也是发展不起来的。所以在指导方针上，兼顾城乡是惟一正确的方针。一个时期也许有一个时期的侧重点，但作为整体经济方针，像成都这样坚持城乡兼顾才是对头的。

　　到底如何兼顾得更好一点？看了成都的做法，想到三个问题，提出来供各位参考。第一，无论建设方针还是发展规划，都要为未知的世界留下一点空间。资源在空间的积聚和集中，虽然有各国的一般经验可以支持，但究竟在什么位置上积聚起来、以什么方式集中，不能认为我们已经掌握了全部相关知识。去年到日本听那里的行家介绍，几十年前他们就认为大东京太集中了，于是计划用经济政策、法规等各种手段，试图把东京过于集中的资源发散到全日本去。可是三十年之后，人们发现大东京更加集中了，因为聚到一起的好处胜过了所有的代价。这就逼他们考虑，如何把资源的集中与利益分配的幅射分开来处理。过去不掌握这个本事。工业不分散，工业利润就不可能为人群所分享。正如我们这里前几年只有村村冒烟搞工业，才能村村分享工业利润一样。后来发现，工业、商业、金融可以，也应该积聚和集中，但由此产生的更高的经济收益，却可以经由分配、辐射机制让全体人民分享。

　　成都的经验至少说明，中国也有地方开始考虑做这个文章了。当然这要有可靠的经济基础，要有雄厚的财力，也就是你们不断问的，“钱从哪里来？”从根本上讲，钱只能来自于资源的更高效率的配置，来自合乎经济规律的积聚和分工深化。我国的人口资源配比，不能回避资源在空间的积聚和集中的课题，布局绝不能太“平”就是了。但积聚过程以及集中以后带来的管理难度非常大，没有知识的储备、经验的积累、人才的积聚，是很难对付的。另外一方面，聚居起来的收益怎样让全体人民分享，也面临更多的挑战。由于不可能掌握全部知识，所以给自发的活动留一些空间，就特别重要，为此必须让市场机制发挥更大的作用，必须考虑征地制度的改革。这是回避不了的任务。

　　第二个值得注意的，是现在的城乡统筹，涉及的利益关系非常复杂。早上到三圣乡走马观花看“五朵金花”，里面就有农户的利益，村庄的利益，大农业公司的利益，还有地方政府和金融机构的利益。我认为既然成都是一个国家级的实验区，就要全面地实验，打通整个利益流程，不要被某些环节卡住。其中很重要的，就是要在城乡统筹中探索平衡土地利益的路径。比如在狭小的行政区划内来做土地占补平衡，要损失很多机会的。像深圳那样的地方还要死守三万亩基本农田，连华为公司要扩大项目也难找土地。这个损失讲到底还是国民经济的损失。为什么不在更大范围内实现占补平衡？成都市至少就应该考虑在全市范围搞占补平衡，资源向受益最高的地点集中，但利益要由各相关方分享。要通过实验稳妥地找到一个机制，真正可以平衡各方的利益关系，保证土地资源的最高利用效率。

　　第三个问题，资源配置连同相关利益分配，里面有一个时间变量，由此要精心研究利益补偿的不同时间之间的咬合。我们知道，土地是永久性的资产，可以世世代代为业主带来收益的；农户承包呢？在目前法律框架下是30年不变，或长期不变。但是各类建设用地，批租使用的年限很不相同：农村建设用地包括农民的宅基地，一般没有年限，

城市建设用地，住宅70年，工业用地50年，商业项目40年。农户承包期内出租给农业公司的期限，又各个不同。所有这些不同期的利益关系，都相当复杂，彼此“咬合”不住就可能发生麻烦的问题。比如试验把政府拿地，给农民社保，这个社保以被保人活着的时间为限，但土地是永久性的权益，两者之间，无论相对价格还是约期，都可能出现利益缺口。最具有挑战性的，现在的政府有任期，一般五年一届，那么当届政府承诺的社保，下一届、再下一届政府能不能持续兑现，就是很大的问题。如果“咬合”不好，土地权益本届政府用了，但留给下届政府的社保补偿义务，如果没有法制和持续稳健的财力作保障，就等于把麻烦留给了未来。所以资源在空间上的流动和重组，还要考虑不同利益时限的配合。

　　整体看，成都市也许更有条件来率先推进城乡统筹的综合改革试验。我看到的统计数字说，全市1100万人口，约一半在城，一半在乡。这就是说，成都的城乡人口比例，比全国平均情况要好一些。按照实际的人口分布，全国也许不止城三乡七，而差不多应该是城四乡六。不过就算四对六开，全国以城带乡的难度还是不小。成都五对五开，也许正是发力的大好时机。什么时候可以达到城六乡四，甚至城七乡三，今天人们确立的许多发展目标，也许就更有条件、以更合理的方式实现了。不过将来归将来，目前最难能可贵的是，成都市在过去几年的实践中一直重视城乡统筹，所以才有今天的成绩。最后衷心希望，成都的实验能在更大范围内生效，能经得起更长时间的检验。

　　(作者现为长江商学院、

北京大学合聘教授，原文刊载于2007年6月18日《经济观察报》)

　　相关链接

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　　这是中国首次设立统筹城乡综改试验区，有别于计划经济时代出炉的经济特区靠国家政策倾斜与资金支持的发展模式。有专家分析，试验区最大的吸引力是以“试验”的名义向地方让渡了中央的部分职权，使地方拥有更大的自主权。

　　新试验区与天津滨海新区、上海浦东新区地位等同，但成渝试验区的重点落脚在“统筹城乡”，因为城乡二元结构、城乡发展不平衡在这两地有着集中体现，试验成功，将具有全局性的指导意义；另一方面，根据

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