周兴维：尤其需要警惕制度先行陷阱

　　⊙ 周兴维 　西南民族大学经济学院教授

　　———从“票决拆迁”看制度的供求与变革

　　制度的调整、变革、创新，首先意味着要对握有“权柄”的个体和由这些个体组成的群体———它们直接是既有制度的活的载体———进行“外科手术”，比如“精兵简政”、“精官简政”、“裁并机构”，等等。但这还不够，制度变革还必须对制度和制度的体系作“病理治疗”，比如“竞争上岗”、“差额选举”、“分权制衡”、“以德治官”，等等。而所有这些，都无异于“在太岁头上动土”，谈何容易！

　　一般情况下，人们总是希望既有的制度安排能最大限度地促进其个人福利和公共福利的增进，这形成了制度需求。但是：第一，由于个人福利与公共福利并不是一一对应的。例如，居住在

高速公路两侧的乡村居民与行驶在高速公路上的“有车一族”，他们各自的福利与高速公路这种“公共福利”就有明显区别。乡村居民无疑更需要义务教育和公共卫生这类公共福利。第二，“人以其需要的无限性和多样性而区别于一切其他动物”，而既有的制度安排却只能在其所能动员、组织的资源范围内有选择、有限度地去满足人们的制度需求。例如，北京市最大的单个拆迁项目———朝阳区酒仙桥危改房项目实施票决，赞扬者认为“票决拆迁”把权力交还老百姓，可以给类似项目以借鉴意义。但多数民众却另有看法：“是不是以后我家邻居们一同意就能把我的房子拆了？”调查中，65.3%的人认为，如果真的用投票来决定拆迁，那将会是以民主的形式开了一个“藐视少数人权利”的恶劣先例；50.5%的人认为，如果一定要按酒仙桥街道办事处所说同意者达到“一定比例”，那么这个比例“必须是100%”；62.7%的人明确反对“票决拆迁”的模式；54.1%的人认为，“票决拆迁”是以民主形式行野蛮拆迁(据2007.6.3《新京报》)。第三，作为“公共选择”的制度安排，本身也可能存在这样那样的问题。例如，关于九年制义务教育、防治狂犬病、听证公共服务收费、治理矿难、建立社会保障体系，诸如此类的制度，都可能有遗漏和缺陷，或不稳定不透明，或欠配套欠预见。因此，人们或社会对制度的需求，就必然是一个充满着各种各样要求或矛盾的“购买”过程，这又成为制度改革的外在压力或诉求。

　　作为集体性的、有组织的行为规则，人们对制度的需求不可能从任何单个的个人之处获得，而必须经由一定的组织获得。制度供给一开始就是由“公权”决定的。形形色色大小各异的组织有不同层次不同范围的“公权”，并由此进行相应的“公共选择”，从而提供制度供给，这些制度也得以在相应层次和范围内约束其成员。但在制度的供给与需求之间，总是充满了各种各样的复杂矛盾，因而制度的改良、改革和创新———无论是渐进的还是激进的，无论是部分的还是全面的，无论是表层的还是深层的，无论是局部的还是系统的———也就从来没有停止过。但是，制度改革和创新，哪怕甚至是改良，又都是一件很不容易的事情。对任何一项制度改革和创新，人们都必须要有足够的思想和精神准备。因为任何制度的供给和需求进而制度的改革和创新，都是需要支付成本的。

　　制度的调整、变革、创新，首先意味着要对握有“权柄”的个体和由这些个体组成的群体———它们直接是既有制度的活的载体———进行“外科手术”，比如“精兵简政”、“精官简政”、“裁并机构”，等等。但这还不够，制度变革还必须对制度和制度的体系作“病理治疗”，比如“竞争上岗”、“差额选举”、“分权制衡”、“以德治官”，等等。而所有这些，都无异于“在

太岁头上动土”，谈何容易！

　　具体说来，中国正在建设、实行的社会主义市场经济制度，是从中央到地方的各级政府行为。以市场机制为基础和主导，必须认清并协调好市场与政府的关系，此中的关键是：政府如何提供、提供什么样的制度供给和政策平台，以调动和组合各种资源，让企业家、劳动者和其他要素所有者乐于并能够从中寻求发展的机会，从而现实地增进个人、集体和社会的福利增长。在这里，我们特别需要警惕“制度先行”的陷阱。

　　1978年以来制度改革或制度创新的进展和实效，一方面推进了中国市场经济的发展，另一方面还有很多积弊至今未能得到医治。何以使然？仅以为制度的改革和完善或制度创新十分艰难、艰巨，还不足以回答这个问题。其中的一个陷阱就是过分专注于低层次制度或Institution即“小制度”的改革、设计、创新。

　　制度，作为一个体系，有若干层次。通常，是高一层次的制度决定着低一层次的制度；低一层次的制度虽然也反作用于高一层次的制度，但这种反作用的力度和形式及其效果，最终还是要取决于高一层次制度的结构和功能。一般地，当高一层次的制度呈“稳定”或“僵滞”状态时，低一层次的制度变革就不可能达至人们预期的目标。特别地，当一个制度体系的核心或所谓基本制度呈“刚性”时，则低一层次的制度变革不仅收效甚微，而且极可能葬送这种低层次的制度变革———典型的如当前颇为流行的所谓“价格听证制度”。

　　基于中国的历史传统和现实状况也即中国的国情，特别是在仍然高度集权集中统一的行政体制这样颇具“刚性”的“公共选择”制度安排下，我们可以说，现时中国所有的制度改革、设计、创新，都是从中央到地方的各级政府的事情。这样，制度变革就意味着政府先行，政府先行就意味着干部先行，干部先行就意味着制度先行。这样的制度变革必须层层向上负责，极有可能使制度变革走向歧路，从而危害或葬送制度变革本身。

　　那么，良方何在？防范制度先行的陷阱，防范制度变革的歧路，民主是良方。“实行了民主好处多”———有效的制度供给从民主来。