陈林：公共资产管理亟待立法

　　陈林 清华大学公共管理学院博士后 浙江省瑞安市人民政府副市长

　　财政部去年颁布的两个“部令”(《行政单位国有资产管理暂行办法》[财政部令第35号]、《事业单位国有资产管理暂行办法》[财政部令第36号])，已经实施一周年了。这不仅是财政管理的有益实践，也堪称是我国公共资产立法的先行探索。

　　这里提出“公共资产”的概念，以区别于传统上所指的 “国有资产”。事关“公共”，就是涉及不特定多数人的利益。在“公共”领域，不能仅仅一味强调“为谁所有”，“由谁控制”——这些只是手段甚至只是手段之一，而应更多注重“为谁所用”，“由谁受益”。

　　国有资产并不必然就是公共资产。很多经营性国有资产就不具有多少“公共性”。一些

垄断行业的“国有资产”，在内部人控制之下，甚至已经成为盘剥消费者利益的工具。如果把公共资产与国有资产混淆，在理论上、实践上乃至立法上都会造成不少困难。

　　拟议中的国有资产法历时十多年难以出台，症结何在？这部法律的调整范围一直不确定，而有关的讨论更把主要的注意力集中到“经营性国有资产”上，又跟国有企业改革和“国有资产流失”的问题扯在一起，在管理机构设置、权限划分上纠缠不休——也许我们需要跳出这样的思维定式了。

　　其实，经营性国有资产未必需要专门立法。通常所谓的经营性国资主要是国家在其独资或参股、控股企业中的权益，大致属于现在各级国资委的管辖范围。但国家(或其授权机构)在企业中持股，与老百姓在企业中持股，不应该有什么高低贵贱之分。这是国家在私法领域中的活动，有公司法等市场主体法的保护也就可以了。如果需要特别的管理，也应该是与这个企业所在的行业有关 (如造币、军工等特殊行业)，而与企业的“所有制”性质没有太必然的联系。

　　一些人忧心于“国有资产流失”，就要专门立法 “保护”。这是头痛医头、脚痛医脚。正如一部婚姻法保护婚姻家庭关系，并不需要为国家干部和农民分别制定婚姻法。财产权利需要保护，姑且不论其为国有、私有。财产所有权及其保护，已经有了民法、公司法、

物权法等等，如果这些立法尚不能有效施行(当然这些立法也有进一步修订、完善的必要)，则一部多么严格的《国有资产法》也不能带来更多保护。

　　真正存在法律真空、迫切需要立法的，倒是行政事业单位的国有资产，亦即通常所谓的“非经营性国有资产”。但这样一个立法主要应该具有公法性质，不能仅仅按照现状进行迁就性的立法，而应该按照改革的目标模式进行前瞻性的立法。因此，笔者不主张按照这些资产的 “所有制”性质来界定调整范围，而倾向于按照其应有的“公共”性质立法，故应名为《公共资产法》。

　　简单说来，公共资产法的重点不是保护所有权——那已经有了相应立法，而是保障公共的“所用权”、“受益权”。

　　进一步地讲，公共资产并不一定要求是国有资产。公共资产不仅应当包括“国有”性质的行政事业单位资产，还可以包括公益社团、基金会的资产，乃至社保资金等。财政需要监管的并不仅是“国有”的资产，而有更广泛的社会义务。当然，传统上的“国有”部分，仍然是公共资产的主体。

　　公共资产，是公共产品赖以提供的物质技术基础。不仅其构建和形成主要有赖于财政投入，其维护和更新也主要有赖于财政补偿，如此方能形成一个完整的资金运作过程。公共资产的专用性往往较强，资金占用形态相对稳定，这也是稳定提供各类公共产品的必要。从公共财政的观点来看，对于公共资产的监管是责无旁贷的，并且在实物管理与价值管理上应当并重。

　　财政部的两个“部令”实施已经一周年，取得了一些积极的成效。同时，从笔者的观察来看，财政部门推动这样一项工作的阻力甚大，为此搞一次全国范围内的资产清查并非易事。困难主要倒不是技术上的，而是体制上的。目前国有资产事实上的“部门所有”、“单位所有”的格局一时难以打破。上述两个“部令”只是部门规章，效力层次并不够高，对于其他部门的约束力更有限。

　　因此有必要在现有经验基础上尽快制定《公共资产法》，并与《预算法》、《政府采购法》以及其他有关立法相衔接，加强源头控制和全程监管。通过立法赋予财政部或其公共资产管理部门以相应的职能与地位。这是我所主张的公共资产立法的方向。

　　在“公共”领域，不能仅仅一味强调“为谁所有”，“由谁控制”——这些只是手段甚至只是手段之一，而应更多注重“为谁所用”，“由谁受益”

　　来源：经济观察报网