冯冰：深化体制改革仍需发挥政府主导作用

　　冯 冰

　　我国的改革是政府主导型的改革，改革初期与中期取得的普遍受益的成就，与政府主导作用的发挥是分不开的，然而改革发展到现今阶段，出现了重重问题：从进展上来看不均衡，从效果上来看不理想，从收益分配上来看不平等，改革的进程开始遇到阻力。要想改变这种现状，目前仍必须充分发挥政府在改革中的主导作用。

　　一、基础性体制改革滞后和行业性体制改革单兵突进加大了改革深化的难度

　　我国改革的初期阶段主要是对市场经济的基础性体制方面进行改革，土地、劳动力等市场要素从固定状态开始逐步流动起来，价格从完全由计划制定转为逐渐由市场决定。基础性体制的改革使得被遏制已久的生产力迅速释放，改革取得了皆大欢喜的重大成就。但是随着改革的继续深入，对基础性体制的改革开始放松。与改革的整体推进程度相比，基础性体制的改革开始落后，生产力的快速发展和生产关系的调整之间的匹配程度开始降低。尤其是近期以来，科教文卫、金融、电信、铁路、电力等行业改革快速推进，基础性体制方面的改革速度远远落后。在基础性体制改革滞后的情况下，市场秩序的混乱现象开始出现，

宏观调控上出现“一管就死，一放就乱”的局面。同时，行业性改革由于缺乏协调性与配套性，单项的行业体制改革的过程中不能与其他体制改革相容和相配，不但此项改革的成效要受到影响，还会对其他领域的改革产生难以预期的影响。在基础性体制环境不完备的制约下，行业性体制改革的成效大打折扣，甚至发生扭曲，造成改革某种程度上向行业利益倾斜的现象，使得对改革的利益分配不公。在这种情况，我国体制改革不但难以取得预想的效果，反而还引发了一些新的问题。

　　因此，加强基础性体制环境的建设，协调各个行业的体制改革，就成为当前阶段深化体制改革的急迫任务。

　　二、只有政府才能承担起建设基础性体制和监督引导行业性体制改革的职责

　　一方面，基础性体制具有公共物品的性质，公共物品具有外部性，改革主体不明确，改革利益具有全民性、共享性，没有明确的利益相关体，因此缺乏改革动力。只有政府是最合适的推进基础性体制改革的主体，所以在对整个基础性体制进行改革中，政府具有无可推卸的责任。

　　另一方面，各个行业的单项改革必然会更多的关注于自身的行业利益。在本行业利益与其他行业的利益，以及社会整体利益发生矛盾和冲突的地方，就需要政府来进行规范和协调。我国行业性体制改革单兵突进、各行其是，部门利益与其他部门之间甚至与经济社会整体之间产生矛盾的现象不时发生。因此政府具有对行业性体制改革进行规范、协调和监管的责任。

　　我国改革的初期，政府在改革中起着主导性作用，随着改革的深入和推进，政府的作用逐渐淡化，政府主导作用的弱化导致了基础性体制改革的严重滞后，以及各个行业主体在改革中的自主性逐渐加强。因此，现阶段，必须加强政府在改革中的主导作用，才能保证我国体制改革健康持续深化。

　　三、 充分发挥政府主导作用的政策建议

　　1.加强体制改革的总体设计

　　目前我国社会经济发展到了一个新的历史阶段，体制改革也到了新的发展时期。现阶段应该加强对体制改革进行战略性布局，改变当前体制改革各行其是的局面，根据体制之间的相互关系和影响方式，进行总体规划，有步骤、有战略、有方向、有秩序的进行。

　　2. 着力推动实施属于公共物品范畴的基础性体制改革

　　基础制度改革的滞后已经成为阻碍体制改革深化的制度性障碍，着力加快基础性体制改革是充分发挥政府主导作用的重要体现。

　　一要加快建立社会信用体系；二要完善产权制度，规范产权市场；三要整顿并理顺市场秩序；四要促进生产要素的流动性，整顿规范要素市场，既要保护资本的权益，更要保护劳动的权益；五要完善社会保障体系；六要优化政府治理环境，对权力的边界进行限定，加强对公共事务的治理能力；七要继续推经法律制度建设，同时还要建设法制运行的环境，建立“法治”社会。八要着重文化与道德建设，在继承我国优良道德文化传统的同时，加快探索适应我国社会主义市场经济发展的道德文化体系。

　　3. 加强对行业性改革的引导、规范和监督

　　行业性体制改革成为当前改革的热点和重点。但是在行业性体制改革的过程中暴露出不少问题。首先在改革的进程中，各个行业在改革时过多的考虑了行业利益，对国民经济的整体利益及其他行业的利益顾及的过少。在改革的配套措施方面，行业部门的总体布局和协调能力有限，致使各项改革形成单兵突进的局面，缺少配套措施的配合，致使改革成效与改革的目标不能达成一致。在改革形成的利益重新分配方面，改革的主体难免成为改革利益的获得者，并形成更加严重的垄断势力，对下一步的改革形成阻力。而弱势群体极易成为改革成本的负担者。作为利益既得者，行业性改革的主体很难主动改进，政府必须加强引导、规范和监督以解决这些问题。

　　4.加强体制改革的配套与协调

　　当前体制改革的单兵突进已经很难取得预想的效果。任何一种体制的改革和变动都会受到周围体制环境的制约，也会影响到其他体制的运行。因此，改革必须配套进行。在进行单项的体制改革时，一要考虑到整体环境是否合适；二要考虑到其他体制的制约因素，以及该体制变动对其他体制的影响；三要及时增强体制改革的配套措施，对各种体制改革进行统筹，还要对改革的不同利益群体进行协调。

　　5.加强自身建设是发挥政府对改革主导作用的必要保证

　　一要加快政府治理环境建设，二要合理实施行政管理体制改革。政府治理是经济发展的软环境。政府治理环境的好坏直接决定着经济的增长能力，而且决定了经济的增长是否是良性的，是否能转化为社会的发展。加快政府行政管理体制改革，提高政府行政管理能力，为改革深化提供良好的发展环境，才能提高改革的成效，满足广大人民群众的根本和长远利益。

　　(作者单位：

国家发改委经济体制与管理研究所)

　　来源：中国改革报