周天勇：建设一个人民真正监督下的财政体制

　　-周天勇评说中国经济社会难题之九 -周天勇

　　中国财政体制面临着重要的转型，一是从政府主导支出型转向人民通过人大决定和监督支出型，二是从生产建设和吃饭养人型转向公共服务型。只有这样，才能形成一个人民当家作主的财政，才能使财政成为发展利益人民共享的公共服务型的财政。

　　那么，我们的财政体制存在哪些问题呢？首先，政府各种收入没有完全纳入财政预算管理，巨额收入的支出游离于人大监督之外。比如，2006年，政府除了近37000亿税收外，还有13000亿政府各行政部门和各行政性事业单位的收费和罚款，8000亿的社保收入(国际通行的规则，社保征缴是一种税收，是政府的收入)，7000亿的土地收入，至少2000亿的国有企业上缴利益，实际上2006年政府的各种收入总计至少高达67000亿，全部政府收入占当年GDP的32%。即使将2000亿的国有企业上缴利润除去，2006年GDP的实际税负率也高达31%。而纳入预算的只有39000亿，近28000亿的政府各种收入竟然没有纳入预算内管理。也就是说，这28000的巨额资金是怎么支出的，化到哪里了，没有提交各级人大审议、批准和监督。近两年，舆论批评的“公车”、“公招”、“公出”等支出高达9000多亿，有关部门出来声明财政支出不到2000亿。其实这不到2000亿的“三公”支出只是预算内的数字，其余每年7000余亿的“三公”支出，包括巨额豪华办公和培训中心等设施的投资支出，实际在28000亿的预算外资金中支出了。

　　其次，财政预算科目不合理，编制粗糙，支出事项不具体，程序和过程不透明。1、财政支出科目中的基本建设和更新改造投资等，明显带有计划经济和生产建设特征，而体现公共服务特点的教育、卫生、社保、环境保护等等支出科目，从一些地方财政的情况看，要么设置不合理，要么没有具体的项目和部门预算，要么实际实行粗糙的基数预算。2、对于各种行政公务活动，政府办公设施的建设，财政上没有科学的定员、办公、建造等财政消耗标准，不能严格地按照各种标准来限制行政公务支出和各种楼堂馆所建设的预算，行政公务支出和办公设施等建设支出占财政支出的比例很大，并且是在财政支出各项目中增长最快的一项，其支出实际上超过政府总收入的1／3以上。3、预算编制过程，特别是对地方转移支付的经费，包括中央各部门掌握的一些专项经费向地方的下拨，其程序和过程极不透明，随意性很大，形成各地方政府，包括各级政府的各部门“进京跑部钱进”的不正常局面。各地驻京办繁多，一个非常重要的原因就是为了跑项目和跑钱。

　　再次，《预算法》形同虚设，预算执行不严肃，预算从编制到执行基本上没有监督，而且各级预算也失去了监督行政公务浪费、防止建造豪华办公设施和培训中心、控制行政事业机构和人员膨胀的功能。一般预算执行在年度的1月1日开始，但是预算的审批往往在2月到3月之间，预算还没有通过人大审议和批准，已经执行了一个季度；各级人大审议政府预算的时间很短，一般会期只有几天到十几天不等，会议期间要审议政府工作报告，发展与改革委、财政部门的报告，还有两院的工作报告，没有充足的时间仔细审阅预算报告；预算方案是专业性很强的文件，绝大多数人大代表并不从事财政预算专业工作，对预算文件看不懂，读不明，提不出问题来。而在预算执行过程中，不经过人大审批，随意调整预算，已是常事。而且，往往政府各部门设立机构、招进人员、建造大楼时，财政放弃国际上通行的财政预算严格控制政府机构、编制和建设规模的规则和责任，很乐意给一种所谓的自筹政策，甚至实行“自收自支”以及“收支两条线、暗中下达任务、超收奖励、罚款分成”的体制，使实际供养的行政和行政性事业机构、人员恶性膨胀，豪华政府和行政性事业单位的建筑越来越多，屡禁不止。

　　分析到这里，我认为，这样的财政体制已经到了非改革，并且非大改彻改不可的地步了。我想有这样几个方面的制度改革和设计，可以使财政预算真正处在人民的监督之下。

　　其一，依照行政许可法，对目前政府各行政机构和行政性事业机构收费和罚款项目进行彻底的清理，通过人大立法废除一批收费罚款的法律和条例，并废除政府各部门自行颁布条例所执行的收费和罚款项目；配套对工商、质监、城管、医药食品监督、交通运输管理、卫生防疫等等行政和执法部门的经费逐步由收支两条线、超收奖励和罚款分成体制，改革为全额财政拨款；今后凡是政府、政府各部门和行政事业性机构收费和罚款项目，都需要公示，并经听证程序，再经过人大的提案、辩论、审议和批准。政府不得设置没有财政经费拨款供养的自筹经费性的行政执法和行政性事业机构，行政部门和行政性事业单位不得聘用没有财政拨款的自筹编制职员；政府、政府各部门和行政事业性机构，不得擅自颁布含有收费和罚款内容的文件。

　　其二，废除各级政府，包括政府各部门和一些行政性事业单位收入所谓的预算外管理制度，所有的政府性收入都应当纳入预算进行管理，所有的政府性支出都应当通过财政部门进行。一是对少量保留的政府各部门及行政事业性收费和罚款，全部进入政府预算；对工商、质监等机构要逐步取消的收费和罚款，在过渡期也应当进行入政府预算进行统一核算和平衡。二是对政府各部门和各事业单位国有资产出租和经营等所得的收入，也应当全部纳入预算收入，不应当成为各单位的小金库；对超出办公标准的办公用房、用地和用车等，征收资产使用税，冲抵其财政拨款额度。三是应当按照国际通行的规则，社保应当作为税收，由税务部门征收，并且纳入预算管理，在地方统筹层次不一和还较低的情况下，中央向各地派出总会计师进行监督和管理。四是在企业所得税下调的情况下，作为国家投入大量资本金的国有和国有控股企业，理所当然应向国家交纳资本红利，而且这部分收入不应作为预算外收入管理，而应当纳入预算管理。五是各部门专项资金，包括财政部门管理的对各地的转移支付，不应当由政府各部门及行政性事业机构进行管理，而应当由政府各部门和事业机构提出资金使用规划和计划，提交人大辩论、审议和批准，再由财政部门统一进行拨款管理。

　　其三，形成财政预算监督的制度性程序。可安排9个月充足的时间编制财政预算，由财政与各部门，财政与人大专门委员会等之间进行协商确定草案；财政部门不但要提交总的预算方案，还要提交详细的有关预算各方面的文件，包括重大项目的预算；各级人大内部设立专门审议预算的常设工作机构，财政部门将预算在人大审议前6个月提交人大专门的工作机构，提前由其预审，并提出修改意见；在人大组织各部门、各地区和专家学者等专门就预算草案进行辩论，甚至安排一些重大项目和内容的质询和听证，然后在每年一度的人民代表大会上表决批准；调整预算年度开始时间与预算审议批准时间相协调，预算审议批准应当在预算执行时间之前；预算一旦由人大通过，是不能随意更改的法律，如需调整，需要通过法定的人大审议、辩论和批准的程序和过程。

　　其四，预算是花纳税人的钱，政府是怎么化的，化到了哪里，需要让全体公民知情，这是政府和财政部门在拥有化钱权力的同时，需要履行的一种义务和责任。公共财政，除了公共服务是其特点外，另一非常重要的特征是公开性。因此，预算要透明，要建设阳光下的财政预算。预算草案，除了国防和安全等涉密项目外，其他项目一律应当公开，刊登在政府和财政部门的公共网站上，告知全体公民，并向全社会征求对预算草案的不同看法和改进意见；而各级预算通过人大审批后，除了涉及国防和安全之外，应当全部详细地公开发布在政府和财政部门的网站上，以利于公民对政府预算执行和完成情况的监督。

　　总之，只有好的制度设计，形成一个有效的监督和约束机制，才能真正将政府各部门乱收费乱罚款、“三公”支出居高不下、建造豪华办公楼和培训中心等人民群众意见很大的诸问题从根本上加以解决和杜绝。而发文件、提要求、搞运动，并不是治本之策，只能使上述问题越来越严重。