杨伟民：统筹城乡综合配套改革试验区的示范作用

　　6月9日，中国经济50人论坛在成都市世纪城国际会议中心举行研讨会，主题是：“实践中的城乡统筹发展”。下面是国家发改委副秘书长杨伟民的发言。

　　杨伟民：

　　按照总理的批示，根据我委领导的要求，我带着国家发改委调研组到重庆和成都，就两市统筹城乡发展的做法、成效和未来的打算做了一个调研。下面我根据调研情况做一个发言。我的发言题目是“办好统筹城乡综合配套改革试验区，为全国统筹城乡发展发挥示范和带动作用”我虽然也是50 人论坛的一个成员，但同时也是发改委的官员，有些内容是官方的，有些内容是个人的意见，讲的不对的地方，是我个人的责任。

　　一、设立统筹城乡综合配套改革实验区的必要性

　　我们国家改革到今天，很多领域取的改革取得很大进展，没有改革，就没有今天的发展。但是改革、发展到现在，在党中央提出科学发展观，构建和谐社会的指导思想和要求后，下一步的改革怎样推进。我个人认为，设立城乡统筹综合配套改革试验区之所以必要，是因为符合改革的大方向。其必要性：

　　第一，是加快建立改变城乡二元结构体制机制的需要。我们的改革虽然取得了伟大的成就，但是还有一些难点问题没有实质性进展，其中一个就是城乡二元结构的体制机制。对此，十六届三中全会、五中全会、六中全会都有明确要求，特别是十六届六中全会，要求加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，与三中全会比较，凸显了紧迫性和必要性。因为现在大家所说到的区域发展不协调、不平衡，包括城乡发展的不协调、不平衡，应该说很大程度上都在于城乡二元结构的体制机制还没有根本性破除，所以应该是下一步改革的重点。过去的改革是按照领域推进的，如农村改革、国有企业的改革等等，但是把改革放到统筹城乡的视觉来考虑还没有过，没有用统筹城乡的题目串起来。而且，二元结构的改革涉及到很多方面、关系很多领域的重大问题，有些也很敏感，而且很复杂，涉及到广大的农村，也涉及到城市，是关系十三亿人口的改革，涉及到调整城乡利益，涉及到的利益主体很多。鉴于这种情况，要改革，又很复杂，所以应该先在局部地区探索，积累经验。这也是我们国家改革的基本经验。

　　第二，是探索建立构建和谐社会体制的需要。我们在研究下一步改革的方向和重点的时候，提出了三个围绕：一是围绕发挥市场配置资源的基础性作用来改革，这个方面我们已经做了二十多年，特别是确立社会主义市场经济体制改革目标以后，这十几年取得了很大进展，也在很多领域取得了重大突破，但市场经济体制还不健全，还要继续深化改革。二是围绕落实科学发展观的体制机制推进改革。过去我们的改革主要是围绕市场配置资源、提高效率，但在很多方面也带来了一些问题，因为过去我们的改革还没有提出科学发展观的指导思想，下一步要围绕落实科学发展观，按照以人为本，全面协调可持续发展建立一套体制机制。现在大家说到的比较重要的体制机制，如财政体制的问题、干部绩效评价的改革等。三是围绕构建和谐社会来进行改革。我们过去在教育、医疗卫生改革方面也做了一些探索，但还没有整体推进。六中全会提出了构建和谐社会改革的方向，但是很多领域还没有改革。比如医疗卫生怎么改革，现在还有很多争议。城乡二元结构体制是影响和谐社会建设的重要体制障碍，着眼于构建和谐社会来改革城乡二元结构的目标、方向和重点，需要从理论和实践两个方面深入探索。

　　第三，是探索中西部地区发展模式的需要。东部地区在经济全球化深入发展的历史背景下，通过扩大开放，吸引外资等，走出了一条更多的是依靠外需来带动经济增长的发展模式，实现了比较快的发展。但是中西部地区很难完全按照东部地区的发展模式，在外资的数量、外贸的数量方面，中西部地区无论如何努力，是很难达到东部地区水平的。所以中西部地区怎样发展，我们认为，应该更多是立足国内需求特别是消费需求，而消费需求扩大的难点在农村人口和进城务工人员。也就是说，我们发展到今天，在内外需失衡、消费投资失衡的情况下，中西部地区应该走出一条新的发展路径。在中西部地区选择统筹城乡综合配套改革实验区，对于探索中西部地区的发展模式也是非常必要的。

　　二、成都市推进城乡统筹发展成效显著

　　一月份我们做了一些调研，刚才李书记已经做的详尽介绍。我们认为，成都统筹城乡发展成效是显著的，主要体现在几个方面：首先是农民持续增收的机制初步形成，这是给我们留下印象非常深刻的一个方面。目前全国大多数地方的农民增收，一个是农业经营本身的收入，另外一个是外出打工收入。成都的一些地方已经实现了“四金”或者“五金”的收入。有了土地入股的股金收入，还有农业产业化经营的打工收入，还有社会保障，也有土地没入股但采取出租方式的租金收入，甚至有的还有房产收入。增收的渠道比原来大大的拓宽了。这应该是一个方面，因为仅仅靠农民农业经营收入，要解决农民的持续增收是很困难的。第二是农村经济全面发展。第三是城乡社会保障覆盖面扩大，给我们留下突出印象的是一揽子解决了失地农民的社会保障问题。第四是农村公共服务水平有了大幅度提高。第五是农村居住条件有了明显改善。农民向社区集中后的生活和居住条件得到明显改善。第六是城镇化水平提高。第七是耕地资源得到有效保护。

　　给我们留下最突出、最深刻的感受就是，成都推进城乡统筹发展的做法，老百姓得到了实惠，老百姓满意。我们在调研过程中，与20个左右的老百姓做了直接接触，其中有拿着社会保障证的失地农民，有搬到新居的新居民，有在养老安逸养老的老人，还有仍然从事农业生产，种地、种菜的农民等等。总体上说，大家都感到满意，在统筹城乡的做法中，他们得到了实惠。根本原因按照科学发展观的要求做到了以人为本，发展的成果由人民特别是农民共享了。

　　综上，我们的基本结论是，成都市具有统筹城乡发展的良好基础，下一步发展和改革的思路清晰、重点突出、内容明确，且具备设立统筹城乡综合配套改革试验区的经济基础和区位条件，符合国家发展战略和改革方向，我委建议国务院批准成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区之一。

　　三、全面把握统筹城乡发展的内涵和目标

　　这里很大程度上是我个人的意见，不仅仅对成都，在全国开展城乡统筹发展工作都应该把握这些内容和原则。十六大提出统筹城乡发展后，关于什么是统筹城乡发展，目的是什么，内涵是什么，目标是什么，各方面做了很多研究。从成都和重庆的调研看，也结合我自己的一些思考，感觉到统筹城乡发展的内涵是不是可以这样来考虑。首先应该坚持的一个基本原则或者最高原则就是以人为本，我们的目的就是要解决人的问题，不仅仅是为了增加GDP，增加财政收入，楼盖得更多一点等等。统筹城乡的出发点和落脚点都是使农村居民和城市居民同步过上全面小康的幸福活。做到这一点，必须坚持“三管齐下”：第一，要建设社会主义新农村，这是十六届五中全会提出的新战略，包括发展现代农业等等，通过建立社会主义新农村，尽可能的扩大在农村和农业取得的GDP。但是我国的耕地资源有限，人均耕地资源有限，人均水资源有限，这种情况下仅靠发展现代农业难以实现农民的全面小康。第二，要推进城市化，这里说的城市化和现代很多地方的做法不一样，应该是人口的城市化，农村人口进城就业并稳定定居的城市化，不是现在这样仅仅是在区域之间、城乡之间游来游去的就业的城市。第三，要实行工业反哺农业，城市支持农村的方针和政策，包括加大公共财政对农业、农村的支持力度，这方面现在已经采取了很多措施，力度在逐年加大。另一方面就是在维护农民土地承包权的基础上，研究吸引更多的城市资金进入农村的问题。只有“三管齐下”，才能从根本上解决“三农”问题。这是关于统筹城乡发展基本内涵的我的认识。

　　统筹城乡发展，最终目标是什么？我觉得可以从三个方面来概括，也就是最终要做到，第一，要使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有平等的权利，就是平等的参与到经济建设、文化建设、政治建设、社会建设的权利，包括平等就业的权利，平等获取收入的权利。就政治权利看，进城务工人员是不是有了选举权。第二，要使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有均等化的公共服务。近期，我觉得主要是要解决义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障，当然现在社会保障，现在还只能是最基本的最低生活保障。第三，就是同质化的生活条件，就是要使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有同质化的生活条件，主要是便捷、方便、价格合理的基础设施，包括供水、供电、通信、交通、环保等。这我们统筹城乡发展最终要实现、追求的目标，我们要从这样的目标出发来考虑我们究竟要采取哪些措施。

　　四、办好实验区的指导思想和重点任务

　　办好城乡统筹综合配套改革试验区的指导思想是不是可以这样来概括：首先还是要坚持以邓小平理论和“

三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观。要着眼于从根本上解决“三农”问题，而不是隔靴搔痒式的给点公共财政支持、给建设点水、电、路、气等等。要推进三个方面工作，一是统筹城乡发展，虽然这次名称里面没有发展，但统筹还是为了发展，二是要深化经济体制改革，因为经济体制改革我们已经在推进，下一步任务是深化，三是要推进社会体制改革，社会领域的改革，尽管已经做了很多工作，但是相对于经济体制改革来讲还比较滞后。目标就是基本建立改变城乡二元结构、统筹城乡的体制机制，基本形成促进社会和谐的社会体制，走出一条适合中西部地区特点的科学发展道路。标志是城乡居民收入水平、公共服务水平和生活水平的差距明显缩小，为全国积累经验，提供示范。

　　重点的任务：我们考虑了七个方面：

　　第一，统筹城乡规划的编制。这方面成都已经做了很多工作，但是我个人觉得还不够。我们国家整个的规划体制还比较陈旧。现在是各个部门都在做规划，但是怎样做好规划。某一个市化了2.3亿做了各种各样的规划，但放到地图上、放在空间上，就发现各个方面的规划是不衔接的。比如某个规划里面作为港口运输大通道的道路，有的规划却作为城市道路；某一个规划作为工业区的，另一个规划却作为居住区，另一个规划又作为旅游区。各个规划之间的不协调，不衔接，是导致我们目前发展不协调，浪费很大，不可持续的重要原因之一。所以打破城乡分割和各类规划自成一体的规划体制，建立城乡一体、各类规划定位清晰、功能互补、衔接协调的规划体系、编制程序和管理体制还有很多工作要做。真正做到是难度很大的，也与现行的一些法律有冲突的，国务院有关部门也是有不同的看法的。我们在编制“十一五”规划时，选择了五个市县做规划体制改革的试点，就遇到了种种阻力。所以，规划体制还是要改革。

　　做好统筹城乡的规划，必然涉及空间问题。这里讲讲自己的看法。通过研究，我们发现，我国的空间结构存在很多很多问题，过去大家更加注重的是产业结构存在很多不合理问题，但是现在发现空间结构同样存在很多需要调整和优化的问题。比如，相对于给人居住的空间来讲，我们给物的空间过多，这个物不是自然的物，而是人工的，主要就是工业。全国用于工业的空间合计大概有5万平方公里，而日本，目前工业产值还比我们高，但其工业空间只有1600平方公里，日本给人居住的空间有1.1万平方公里，而日本只有1.3亿人。我国给城市居住的空间只有3万平方公里，但集中了包括农民工在内的七个亿左右的人口。这使我们容易理解，为什么

房地产的价格高，房地产行业存在很多问题，但深入思考，首先是从大的结构上、宏观上看，给人居住的空间相对少。再如，相对于城市居住空间而言，农村居民点的空间相对过大。要农民进入城市，就要给农民进城的居住空间，不给居住空间，这些人怎么活？全国农村居民点的空间是16.4万平方公里，城市只有3万平方公里，但城市与农民的人口几年后就是一半一半了。

　　这是我讲一个案例。我们某省一个行政村，有三个自然村。老村是几百年来形成的，中村上世纪90年代的打工人回来建设的，新村是新世纪以来建的。新村每户占地180平方米，一家一个二层楼加一个小院子，水电气路完全齐备，有线电视入户了，沼气入户了，下水道统统入户了，生活条件与城市确实没有什么明显的差别了。但是，新村盖的二十四户小楼，常年有人居住的只有三户，其他21户每年只在15天，即大年初一到十五才有人住。能盖得起楼房的都是出去打工的，但他们一年只有15天能享受幸福生活，其他350天居住在哪里，大家都很清楚。从以人为本，从发展的目的看，从让农民过上小康社会幸福生活来讲，这样是不是我们的追求。另外，从宏观上讲，打工的人回去盖房子，又在城市里居住，双重占用空间，尽管只有15天。第三个空间结构的不合理就是相对于用于改善和提高中国人福利水平的空间而言，用于间接的提高外国人福利占用的空间偏多，这是与我们的经济结构有关联的。

　　总之，我认为统筹城乡规划，成都应该把行政辖区1.24万平方公里纳入到一个整体去考虑，究竟什么地方住人，什么地方搞工业，什么地方作为永久的农田，什么地方是水面。我这儿有一组数据，就工业、住宅、绿化三个比例来讲，上海工业用地占24%，居住占30%，绿色空间只有2.63，相对于如巴黎、伦敦、芝加哥来看，他们城市中住宅的空间与上海基本差不多，分别是30%、36%和24%，工业分别占8%、4%和7%，但是绿化空间，巴黎是12%，伦敦是19%，芝加哥是20%。德国斯图加特地区，面积相当于我们一个面积不大的地级市，三千多平方公里，相当于佛山，这个区域的开发强度是20%，其他80%都是森林、水面和农田。其中的斯图加特市区只开发了45%，其他的55%都是森林、水面和农田。我们最近到东莞考察，最让我感动的一句话是东莞国土局局长讲的，他说，我们东莞已经开发了40%，如果再开发20%，开发到60%的时候，那东莞就会变成一块水泥板，就会成为不适宜人居的地方。

　　第二，要建立城乡统一的行政管理体制。以前建设部门主要管城市里面的事，交通部管城外的交通。成都已经做了很多改革，包括水务、林业、园林等，但也涉及到与上面部门的关系，难度是相当大的，但一定要做。改革现行城乡分割的政府行政管理体制，把政府有关部门社会管理和公共服务的职能由城市延伸到农村。完善行政区划设置和行政管理模式。

　　第三，要建立覆盖城乡的基础设施建设及管理体制。改善农村基础设施条件，建成覆盖城乡的基础设施网络和管理体制、投入机制。

　　第四，要建立城乡均等化的公共服务保障体制。建立城乡统一、市民与农民公平享受、城市与农村软硬件均衡的义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、公共安全。

　　第五，建立覆盖城乡居民的社会保障体系。建立农村养老、最低生活保障和更加规范的社会救济制度。扩大城镇社会保险覆盖面，逐步实现全市统筹。把进城务工农民和失地农民纳入城市社会保障范围，并统一发放标准。这是要花钱的，但是我认为应该作为实验区的重要内容去考虑。前一个阶段，我们在基本的社会保障方面，比如说农村低保、城市低保方面做的很多工作，但是怎么样形成

养老保险的真正的全市统筹，为未来的全国统筹进行探索。因为这个问题不解决，我们说的人口跨区域流动问题还是很难解决。

　　第六，要建立城乡统一的户籍管理制度。改革现行城乡分割的户籍制度，建立城乡统一的人口登记制度。对在城市已有稳定职业和住所的进城务工人员，转为城市居民，依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。

　　第七，要健全基层自治组织。推进管理有序、治安良好的和谐社区、和谐村镇建设。探索新时期城乡基层自治组织建设和管理的有效模式。

　　第八，要统筹城乡产业发展。加快发展现代农业，积极发展适合本地情况、发挥比较优势的工业和服务业，增强工业反哺农业、城市支持农村的能力。

　　我们认为，统筹城乡综合配套改革试验区的重点任务，是不是可以概括这样八个方面。

　　我所要介绍的内容就是这么多。前面讲到，这里有些是我个人的看法，不一定讲得对，讲得不对的地方，请李书记和各位领导、专家批评指正。