郭洪泉：我国农村最低生活保障的政策选择

　　郭洪泉

　　现阶段我国农村贫困标准，采用的是绝对贫困的维持基本生存的最低费用标准，即维持贫困人口“裹腹、蔽衣”水平的基本温饱需求，按照“每人每天2100大卡热量”建立食物组合，乘以对应的价格再求和得到。此标准最初是1986年由国家统计局在对6.7万户农民家庭消费支出调查的基础上计算得出的，即1985年农村贫困标准为人均纯收入206元。其后各年度的贫困标准，基本上根据历年农村消费价格指数进行调整。多项研究表明，将“每人每天2100大卡热量”作为唯一条件建立食物组合，只考虑热量而没有考虑蛋白质及其他营养要素的最低营养需求(如维持健康生存每人每天最低需要62克蛋白质)，实际上不足以维持人体的健康生存。即便如此，2005年底，全国农村贫困人口仍有2365万人，加上低收入人口4067万人，我国农村困难人口数量高达6432万人。

　　针对贫困标准偏低的问题，国家统计局根据营养学家的建议，将“主食能量比达到75%”(即由粮食提供所需热量的75%，由副食提供其余的热量)作为建立食物组合时的另一个条件，计算得出2004年我国农村食物贫困线平均为686元，约占2004年全国农民人均食物消费支出的66.5%，并在食品贫困线上叠加非食品支出，得出高低不同的两条贫困线：一是农村低贫困线，全国平均为889元，所代表的生活水平是健康生存所必需的食品支出，以及那些人们愿意牺牲必需的食品支出所换取的基本非食品支出，与国际通行的1美元1天的贫困标准基本一致。二是农村高贫困线，全国平均为1454元，所代表的生活水平是健康生存所需要的食品支出，与健康生存同等重要的其他当前消费，以及为提高抵抗风险能力、维持长期温饱无忧所需要的消费支出，与国际上2美元1天的贫困标准基本一致。

　　国家统计局按新贫困线测算的2004年农村贫困状况，在食物贫困线下的有2652万人，占总人口的2.8%；在农村低贫困线下的有6794万人，占总人口的7.2%；在农村高贫困线下的有16000万人，占总人口的17.0%。

　　随着经济的发展，我国农村贫困问题从“整体贫困”走向“边缘化贫困”，无论从贫困人口分布特征上，还是个体致贫原因上分析，解决农村贫困问题必须在继续促进农村经济社会发展的同时，采取针对性更强的开发式与救济式相结合的反贫困策略。

　　对农村贫困人口的生活救助政策，虽然在不同的历史阶段，在农村反贫困事业中的地位与作用有所不同，但始终得到了党和政府的重视。1949年~1978年，农村贫困人口生活救助以临时性灾民生活救济为主，资金以农民集体互助共济为主。1978年~1994年，农村贫困人口生活救助逐步探索定期定量救助，资金开始由乡镇统筹。1994年~2002年，农村贫困人口生活救助逐步探索建立以农村集体投入为主的最低生活保障制度。从2003年开始，农村贫困人口生活救济演变为以政府投入为主，农村低保、特困户定期定量救济与临时救济并存的状态。截至2006年底，全国建立农村低保制度的省、自治区、直辖市已达到22个，其余地区也在进一步完善农村特困户定期定量救助制度的基础上，积极起草有关农村低保制度的文件。从22个省、自治区、直辖市的情况看，纳入保障范围的困难群众已经超过1200万人。从总体上看，农村低保的逆向发展趋势比较明显，经济发达、农村贫困人口数量较少的地区，保障水平较高；欠发达、贫困人口数量较大的地区，保障水平较低。

　　综观全国农村低保工作，存在以下主要问题：一是政策设计上照搬城市低保的做法，制度安排不周密，目标与措施不匹配；二是地方财政困难导致部分地区难以做到“应保尽保”，保障水平低；三是农村基层工作力量薄弱，难以保证工作开展的规范、细致和可持续发展。

　　党的十六届六中全会提出要完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化，增加国家财政投资规模，不断增强公共产品和公共服务供给能力，逐步建立农村最低生活保障制度。贯彻落实中央的这一重大决策，需要从制度建设、资金保障、人员配置上采取切实措施。

　　第一，制定全国统一的农村低保制度，规范和指导各地工作的开展。在具体的政策设计上，应遵循从实际出发，与经济发展水平相适应的原则要求，对不同发展水平的地区，采取不同的办法，实行分类指导。

　　在救助范围上，中西部地区应逐步将特困户定期定量救助制度规范为农村低保制度，救助对象的重点依然是缺乏劳动能力的农村特困户，对象主要通过农牧民民主评议方式确定，不要求进行严格的家庭收入核算；东部发达地区可以按照“城乡一体、标准有别”的思路，完善当地农村最低生活保障制度，以促进社会救助工作的城乡统筹协调发展。

　　在救助标准上，中西部地区应当围绕消除绝对贫困人口开展救助，低保标准由各地参照国家绝对贫困线(标准所包含的内容也应与之相一致)，根据当地实际制订，并注意各项救助制度保障水平的衔接；东部发达地区的标准可以适当高一些，以适应当地构建和谐社会和建设社会主义新农村的要求。

　　在救助方法上，中西部地区应当采取简单易行的管理模式，可以根据救助对象的家庭劳动力状况和困难程度，将其进行大致分类，不采取补差办法，而实行分类定量救助方式，救助资金每季度发放一次；东部发达地区则可以根据当地实际，实行与城市低保相一致的管理办法。

　　在救助方式上，应坚持农村低保经常性救助与自然灾害临时性生活救济相结合。这主要是考虑到农牧民的家庭收入主要来源于每年度的农牧业生产，低保对象为上一年人均纯收入低于当年低保标准的家庭，因而对于在本年度因灾害导致生活临时困难的家庭，还需要通过灾害救济给予必要的生活补助。

　　在收入核算上，要厘清各项收入之间的关系，对财政业已安排的各项支农惠农资金，区分性质与作用，该计入家庭收入的一律要计入，不该计入的也要予以明确，建议对生产性、奖励性、褒扬性以及非生活性的救济资金不计入家庭收入，而各项生活性补助则应计入，以避免重复救助，提高各项救助资金使用的整体效益。

　　在政策衔接上，要明确农村反贫困坚持救济和开发并重，在重视生活救助工作的同时，要进一步加大扶贫开发力度，采取更有针对性的措施，提高贫困群体自我发展能力，帮助有劳动能力的农村贫困人口家庭解决温饱问题。同时，坚持解决和巩固温饱并重，帮助刚刚解决温饱但尚不稳定的低收入家庭提高抵御市场风险和自然灾害的能力，推进合作医疗，落实“两免一补”教育救助政策，防止返贫，缩小贫富差距。

　　第二，明确资金渠道，中央财政对财政困难地区设立专项补助。社会救助是政府义不容辞的重要职责，社会救助资金应当以财政投入为主，同时考虑到各地财政的实际困难，为支持财政困难地区开展农村最低生活保障，促进农村救助事业的全面协调发展，规范和引导地方理顺资金渠道，应对农村低保资金应明确以下政策：一是资金来源。农村低保资金应按照分级负担、多方筹措原则，在地方各级人民政府财政预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村最低生活保障，给予适当补助。二是资金管理。农村低保资金使用应实行专项管理，专款专用，专户管理，封闭运行，严禁挤占挪用。资金要以货币形式每个季度由乡镇政府发放到户，有条件的地方要逐步实行按月社会化发放。

　　第三，加强农村基层社会救助队伍建设，为农村低保工作开展提供人力、物力保障。在我国信用体系尚未建立起来之前，实行以核查家庭收入为基础的低保制度，必须依靠大量的人力、物力投入，必须依靠农村村民的民主监督。随着我国经济体制改革的深化，中央提出要建设服务型政府，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能，而作为直接面对农民、服务农民的乡(镇)人民政府，更要重点加强社会管理，开展农村扶贫和社会救助。因此，应在推进农村综合改革过程中，要求各地合理调整内部资源配置，加强农村社会救助工作队伍建设，安排必要的工作经费，推动农村低保工作持续、健康发展。

　　来源：中国社会科学院院报