柳建文：调控区域差距应发扬我们的政治优势

　　柳建文

　　我国区域间经济、社会方面的差距有政治上的原因，通过政治手段可以缩小区域发展差距。利用区域间的差距，也可以实现特定的政治目的。

　　第一，缩小区域差距需要调整行政管理体制。我国虽经多年的分权化改革，但在区域开发上，决策权主要集中在中央，地方只有相应的执行权。“自上而下”的决策体制往往导致上下级互相扯皮和讨价还价，使区域政策的实施效果大打折扣。作为区域开发的组织者，中央掌握着政策制定及资源配置大权，政府的这种身份使人们对其寄予过高的期望，也在无形中增大了中央政府的发展压力，一旦开发效果不明显或有失误，极易导致中央的“权威流失”。从核心决策机构人员的分布看，地方代表大多来自经济发达的省或直辖市。在地方“利益竞逐”过程中，“政治话语权力”较大的省居于更为有利的地位，为及时了解和影响中央决策，落后地区的地方政府不得不投入巨大的财力、物力，争取与中央建立更为紧密的关系，其外在表现便是在北京设立的名目繁多的各类地方办事处，这些地方“驻京大使馆”均肩负着“跑部钱进”的重任。从后果上看，地方从自己利益出发影响中央政策是一种“分利”行为，其零和特征使一些地区的收益增加意味着另一些地区收益的减少，从而导致分配不公。从职责的分配看，地方的事权几乎是中央的翻版，形成了所谓的“职责同构”现象，一些贫困省区的财政能力与其承担的职责极不对称，导致地方举债度日或负债现象普遍。“事在下而权在上”的行政管理体制不利于平衡区域差距。首要的一点是适度下放决策权，保障地方政府的正当利益和处理辖区经济事务中必要的自主性和独立性，同时要避免中央政治控制力度的衰减。其次，发展程度和发展能力不同的地区所承担的职责应有所区别，中央应针对地区差异而设置协调性机制：依据相关标准对区域进行一定的划分，针对不同类型的区域确定中央与地方政府所承担的责任。最后，法律的明确规定与权威性保障是这一制度设计得到普遍认同和具体施行的必要前提。例如，德国以“共同任务法”、波兰通过“地区合同”使中央与地方职责明晰化、规范化的经验可资借鉴。

　　第二，缩小区域差距需要提升地方政府能力。以“政治企业家”理论看，地方经济发展受制于官员的企业家能力。一方面，官员的创新能力必须具备相应的知识条件，否则会相应减少地方政府的策略空间，中央在考察地方官员时应充分重视其知识背景。另一方面，官员的企业家能力也反映在对发达地区的模仿能力上，采取适当措施促进官员流动是必要的。我国目前已实行的干部挂职、互相交流与学习是一种较好的制度安排，但仍存在诸多问题，比如挂职时间仅为3年，不免存在走马观花的嫌疑，中央应考虑新的措施予以改进，避免好的制度流于形式。地区经济的发展也有赖于地区政治的发展。在以经济建设为中心的背景下，政治绩效的考察依赖于经济绩效的表现，地方的政治改革往往让位于经济增长。中央应针对落后地区的发展状况制定综合的指标体系和相应的考评标准，从经济增长与政治发展的协调方面衡量地方政绩，引导地方政府推动体制改革，最大限度减少各种地方性消极因素。中央还可考虑通过培训等手段开发地方政府能力，决策权的下放也可分区域、分阶段进行，在一些落后地区政府能力加强后再逐步增加其权力。

　　第三，解决区域差距问题还可考虑在行政区划上作一些调整。一是设立跨省的行政区。其原则是与经济区相吻合，权力在省级政府以上，同时削减省在经济管理方面的部分权力，将其集中至区域行政机构，由该机构统一筹划本区域的经济发展。这种次中央行政协调权力的存在可消除目前存在的“地方保护”和“诸侯经济”现象，也可解决重复建设等问题，实现区域内资源配置优化和产业结构合理化。这个设想是可行的，中国建国之初就曾实行过类似的大区体制。二是增设直辖市与计划单列市。我国各省面积相差甚大，仅从西部看，新疆的面积是宁夏的32倍之多。近年来，学者们主张将面积过大的省区“一分为二”或“一分为三”，以此减轻地方政府的发展压力和提高治理绩效。促进此类地区的发展，比较现实且可行的办法是增设计划单列市或直辖市。计划单列市与一般省辖市相比，具有省—级的经济管理权限，这些方面的行政管理直属于中央及中央主管部门，单列的部门、事项越多，直接隶属中央的方面就越广，同中央在行政上的直接联系便越多；计划单列市的收支由中央与地方财政两分，无需上缴省级财政，但在行政隶属上，单列市仍受省的统筹与监督。直辖市则是我国的一级行政区，在政治、经济各方面均直接与中央挂钩。从实践效果看，由于直属中央，这些城市的发展资金可得到有效保障，加之经济管理权限较大，又可充分发挥规模和聚合优势，拉动整个地区的经济。对地广人稀的边疆省区而言，更应注重中心城市在区域发展中的经济集聚、辐射作用。在政治层面上，也需通过制度设置解决这些地区与首都距离遥远、人口稀少带来的控制衰减问题，增设直辖市无疑是划小省份、减少层次的最佳模式。三是分离政治中心和经济中心。从维护国家统一的角度计，还可考虑将一些政治稳定系数较低省区的政治中心和经济中心适度分离。我国的政区中心一般都选择在区域经济中心，而政区中心本身具有强大的经济集聚作用，且能通过法律和行政手段使政区中心的经济功能不断强化，地方首府往往集政治、经济、文化中心于一身。对一些面积广阔、远离首都的边疆地区而言，必须考虑政治中心和经济中心的合理布局，要考虑特殊需要的政治点的布局。

　　第四，区域开发需要避免政治动员的过度。经济发展的战略目标具有很强的动员效果，特别是在战略起步阶段，发展目标应具有动员全社会力量努力奋斗的效果。通过战略目标吸引群众，凝聚社会心理是一种有效的方法，通常是描绘发展的远景和步骤，即通过提高人们的期望值来获取支持。例如“从根本上改变西部地区相对落后的面貌”、“建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美、人民富裕的新西部”等等。这类形象的表述可以鼓舞广大人民的建设热情，调动其生产积极性。但是，政府过于趋前的发展目标和现代传媒的诱人宣传会推动社会期望的急剧膨胀。一旦人们的期望在社会现实中得不到满足，或者社会提供的满足程度低于期望的要求，极易使社会成员产生普遍的挫折感，激发他们的不满情绪。在公众高期望值的压力下，政府也会产生危机感与焦灼感，导致整个社会心态上的“激进主义”，使国民经济处于非正常的发展状态。因此，中央政府不能过多向落后地区许诺短期内不能实现的目标，特别是在

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　　来源：中国改革报