行政制约二元化困境与中国的教育体制改革

　　

新浪专栏作者魏杰。(新浪财经资料图片)

　　魏杰，著名经济学家，清华大学中国经济研究中心主任。曾任中国人民大学经济系主任、博士生导师，国家国有资产管理局科研所所长，现任清华大学经济管理学院教授、博士生导师，同时担任全国13个省市的经济顾问，15家大型企业经济顾问，中国国有资产管理学会等 5家学会的副会长。魏杰教授有各种经济专著20部出版，发表论文400 余篇。曾为三九集团、长虹集团等国内一批知名企业的发展规划、股份制改造、资产重组、上市募股等项目出谋划策，做了大量的指导性和操作性的工作，受到政府和企业界人士的高度赞扬。魏杰教授在经济学界是“中国经济学四小龙”（又称“京城四少”）之一。近20年来，他的学术思想一直领先我国经济改革实践，被称为“先思一步的经济学家”，又有“魏指点”的称号。作为中国经济理论界的探索者，他曾获经济学界最高奖——孙治方经济科学奖。1991年被评为国家有特殊贡献的中青年专家。

　　7月10日-7月16日，新浪财经把一周的时间留给魏杰。----编者按

    行政制约、二元化困境与中国的教育体制改革    7月13日  星期四

　　[摘要]：将中国教育发展的问题归结为教育市场化改革是当前较为普遍的做法，但这显然忽视了行政制约在中国教育发展中的强烈负作用。本文基于对当前中国教育发展中四大突出难题的深入解析，认为中国教育的核心问题在于行政制约对市场作用的扭曲。正是教育体制运转的行政化，导致了市场化改革的软约束和无效率，而市场化改革的失效又进一步导致行政管制的强化，从而进一步增强了教育体系的行政制约，这种循环衍生出中国教育体制改革独有的“二元化”困境。要破除这一困境，就必须以克服教育行政化倾向为起点，通过成本分担机制、分配享用机制、组织管理机制、投向使用机制四个领域的综合改革，完善中国教育的内外部治理结构。

　　[关键词]：行政制约 二元化困境 教育体制改革

　　一、引言

　　近年来，我国教育规模逐步扩大，教育发展水平显著提高。2005年，全国“普九”地区人口覆盖率超过95%，青壮年文盲率控制在4%左右；全国15岁以上人口平均受教育年限达到8.5年，中等职业学校招生规模达到664万。 与此同时，由于持续多年的大学“扩招”，1999-2004年期间，中国普通高等学校在校生人数增长了2.2倍，其中研究生人数增长了3.1倍，2005年，各种形式的高等教育在学总规模超过2300万人，毛入学率达到21%。

　　但是，在教育规模急剧扩充的同时，社会对于中国教育发展的质疑却日益激烈，总体而言，我国当前的教育发展主要面临以下四个突出问题：

　　第一，教育发展的同时，教育机会的不均等却日趋严重。

　　根据北京理工大学课题组的研究，农民、工人和下岗失业人员阶层子女更多集中在普通院校和大专院校，近年来清华大学、

北京大学的新生中农村学生的比例比1998年低3个百分点左右，

北京师范大学则下降了8个百分点；且优势阶层的子女更多地选择了热门专业和艺术类专业(杨东平，2006)。上海财经大学公共政策研究中心2001年涵盖31个省市区约10000余名在校大学生的一项大型抽样调查结果也显示，虽然没有更详细的阶层划分，但随着学历提高，农村学生的比例逐渐减少，低阶层子女继续深造的机会逐步减少。而在义务教育和职业教育阶段，择校现象的日益普遍，私立学校、贵族学校的大量兴起也同样显示出教育机会不均等现象的日益严重。

　　第二，教育财政支出规模扩大的同时，个体的教育成本负担却日益沉重。

　　虽然近年来国家财政拨款总额呈上升趋势，但其在大学收入中的比例却在逐年下降，根据《全国教育经费统计公告》，1998-2003年间全国高等教育投入结构中，国家拨款份额从1998年的57%下降到2003年的不足50%，社会捐赠等收入基本没有变化，个体承担的学费收入则从1998年的15%上升到2000年的26%。学费收入的上涨势必带来个体负担的加重，有统计表明，因为近几年高校学费以年均20%的速度增长，学生及其家庭负担的高等教育成本从人均GNP的1.65%上升至51.87%，一些地方性大学甚至达到71.8%，普通百姓对学费已经不堪重负(陈茜，2006)。收入差距进一步增强了问题的严重性，据统计，城镇家庭对高等教育的负担能力为27100元，而农村家庭仅有5200元，付费能力的巨大差异必然导致高等教育资源在贫富阶层间配置的严重不均衡(查显友、丁守海，2006)。

　　第三，在教育监管力度不断加强的同时，教育体制内的寻租和腐败现象却日益严重。

　　根据教育部提供的数据，虽然监管部门一直在强化整顿力度，但教育乱收费现象却日益严重，仅2006年1-7月，全国共发现教育乱收费问题2566个，清理取消违规收费项目累计361项，1095人受到党纪政纪处分。而《21世纪经济报道》则援引有关教育专家的保守测算，认为10年来教育乱收费总额已超过2000亿元。另一方面，伴随着国家投资力度加大以及高校后勤社会化步伐的加快，高校内部的“基建病”、“采购病”、“招生病”也层出不穷，仅2004年四川高校发生的“教材腐败系列案”，就有全省13所高校的36名干部或工作人员被立案侦查，3名处级干部贪污受贿100万元以上，涉案总额1200余万元。

　　第四，在教育投入规模迅速提高的同时，学校特别是高等学校的财务状况却急剧恶化。

　　2005年，国家审计署在对18所中央部属高校2003年度财务收支情况进行了审计和调查后发现，截止2003年末，18所高校债务总额72.75亿元，比2002年增长45%，其中基本建设形成的债务占82%。而根据中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》，高校贷款最高估计达到2000亿元。与此相对的是教育机构预期收入的下降，根据教育部测算，到2008年，高考适龄(18-22岁)人数将达到最高峰，其后高等教育需求将逐步下降，大学学费收入增长前景极为有限；而根据《2004年全国普通高校校办产业统计分析报告》，2004年全国高校校办产业对学校的回报仅为17.53亿元，校办产业创收能力也非常有限。在此情况下，甚至有人认为中国大学将成为又一个高危行业(陈茜，2006)。

　　目前许多研究将上述四个问题的出现归结为长期以来我国教育体制改革所奉行的产业化思路，认为教育产业化“把市场关系引入到了不应当引入的领域”，因此必须以清算“教育产业化”作为我国教育体制改革的又一个起点(纪宝成，2006) 。任何问题的判断和解决都必须依赖于对事物内在特性的全面理解和把握，因此，我们首先必须针对教育发展中的上述四个突出问题，对教育体制的结构特征和具体模式进行深入剖析，在此基础上分析教育体制改革的内在涵义和本质要求，并把握当前我国教育发展的主要症结所在。论文结构安排如下：第二部分是对教育体制结构特征和主要模式的研究；第三部分是对我国教育发展问题的成因及体制改革“二元化”困境的解析；第四部分则是相关的改革思路探索。

　　二、教育体制的结构特征：内外部机制及其具体模式

　　基于教育体制在整体教育发展中的引导和规范作用，要解决我国教育发展的上述四个突出问题，首先必须分析其体制原因，而这一分析的基础则在于对教育体制结构及其典型模式的理解和把握。作为一种特殊的社会经济活动，教育的顺利开展依托于教育资源的投入、分配、组织和使用，而考虑到不同领域在对象、目标和特征上的差异性，现实中的教育体制结构可以大致划分为两个层次：

　　一是教育的外部体制层，因为教育本身价值创造活动的特殊性，其在投入上必须依赖于外部资源的供给，而外部资源供给的结构和方式则构成了教育资源的成本分担机制；另外，因为教育资源提供存在数量上的稀缺性或质量上的差异性，因此外部主体只有通过一定的途径才能够充当教育的服务对象，这又构成了教育资源的分配享用机制。上述两个环节都涉及到与外部主体的联系和交流，因此它们共同构成了教育的外部体制层。

　　二是教育的内部体制层，教育活动本身的整体性和结构性要求其实际开展和运行必须依托于一定的内部组织形式，因此存在着教育资源的组织管理机制；另外，教育资源投入的有限性又对其内部运作提出了一定的效率要求，要求规范稀缺教育资源的投入方向及使用领域，由此又产生了教育资源的投向使用机制。以上两个机制都存在于教育体系的内部，因此它们共同构成了教育的内部体制层。

　　内部和外部两个体制层四个具体机制的存在，使得教育发展实际上存在着内部和外部两个不同的治理结构。其中，外部治理结构包含着教育成本分担和教育分配享用两大机制的设计，需要解决教育投入由政府、社会和受教育者加以承担的比例和结构、教育资源应当分配的群体、教育资源的投入和分配比例和形式等问题；而内部治理结构则包含着教育资源组织管理和教育资源投向使用两大机制的设计，需要回答教育活动以何种形式推动和完成、教育的资源以何种方式流动和调配、教育资源的主要投入领域及比例分配等问题。

　　以上描述的教育体制的结构特征可以用下图加以表述：

　　图1 教育体制的结构特征

　　现代市场经济条件下，以上内外部双重机制的具体安排模式也有所不同。其中，教育体系内部公共性的差异主要体现在外部体制的安排方面，对于纯公共性的义务教育，其成本主要应由政府加以承担，而其分配享用则应当尽可能的公平；而对于准公共性的教育，如高等教育和职业教育，其成本则应当由政府机构、社会团体以及受教育者共同承担，其分配享用机制也理应考虑不同受教育者的不同特点、目标和需求。实际上，教育公共性的差异并未体现在教育的内部体制层上，作为教育体系的具体运行模式，组织管理机制和投向使用机制的效率追求是一贯的，无论是义务教育还是非义务教育，其内部体制安排都必须立足于教育的内在运行规律，实现教育资源运作效率的最大化。

　　从发达国家经验看，除去在纯公共性教育中共同使用了政府承担成本，受教育者公平享有教育机会的外部体制模式外，其教育体制安排上的主要区别便在于是否真正有效的贯彻实施了市场化改革，并由此产生了欧洲模式和美国模式的区别。

　　欧洲模式是一种相对排斥市场化的模式，其非市场化体现在两个方面：首先，在内部体制设计中，强调纵向的行政化管理，教育资源的组织、调配和使用都由教育机构加以完成；其次，在外部体制设计上，政府以低学费或免学费制度承担所有的教育成本，以此来保障受教育者公平接受教育的权利，而政府投入也往往直接交由教育机构加以管理。在这一模式下，教育机构的行政力量得到了空前加强。

　　美国模式则是一种市场化的模式。其中，在教育的内部体制层，美国模式充分强调市场竞争的力量，整个教育体系的内部运作都以市场化方式实现，各学校都致力于提供质量高、价格便宜的教育产品，而学校经营也往往具有投资型特征，预算约束严格(薛勇，2006)；而在外部体制层，其成本分担机制则注重政府、社会和受教育者的共同分担，政府投入主要以教育券形式出现，并不直接交由教育机构管理；社会捐赠则直接面向受教育者。可见，在这一模式下，行政力量受到了最大限度的削弱，而教育市场化改革得到了较为彻底的推行。

　　从实际效果看，因为内部体制层对市场竞争力量的排斥，欧洲模式虽然一定程度上推动了教育规模的扩展，但也造成了教育质量的下降，、以至于欧洲大学的教室、图书馆、实验室等等，往往是超负荷运转；另一方面，因为外部体制层中政府财政的独力支撑，教育投入的财政负担也日益沉重，而政府教育投入直接交给教育机构的做法，也导致预算上的软约束，进一步降低了教育资源的运作效率。而美国模式则因为外部体制上的成本共同分担以及内部体制中的市场化管理，教育资源的运作效率得到了显著提高，并逐步形成了高学费、高奖学金的局面，学校体制也具有相当的灵活性。

　　三、我国教育发展的问题解析：市场化的误解及“二元化”困境

　　上述欧洲模式和美国模式实际上都是以教育的大众化特征为基础的，考虑到近年来我国教育体系尤其是高等教育由精英化向大众化阶段的转变，这两种模式具体效果的对比实际上还可以提供出更加丰富的信息。解析前述我国教育发展的四大突出问题，可以发现，所有问题的出现并不能够简单归结为教育市场化改革之误，行政制约及由此造成的二元化困境才是问题的关键所在：

　　1.教育发展与教育机会不均等并存的成因解析

　　教育规模迅速发展的同时，教育机会的日趋不均等已成为我国教育发展的一个突出问题。实际上，这一问题在义务教育和高等教育中具有不同的特征和成因：

　　第一，义务教育阶段的教育机会不均等问题

　　目前我国义务教育阶段的教育机会不均等体现在择校问题和流动人口(特别是农民工)子女入学难两个方面，从实际情况看，这两个问题的产生主要有以下三大根源：一是正常的市场需求未能得到满足，例如因为历史形成的教育资源不均衡，许多家长宁愿将子女转移到教育发达地区接受教育，由此产生了择校问题；因为经济快速城市化导致的城市义务教育资源相对短缺与长期形成的对农民工的歧视，产生了农民工子女入学难问题等。二是因为国家义务教育经费投入的不足，例如因为国家财政拨款不足，许多中小学校通过择校费和借读费创收，以至于加重了择校和农民工子女入学难问题等。三是义务教育机构运作管理的独立化和行政化倾向，例如因为经济利益的独立，许多中小学校实施乱收费行为以获取体制外收益；因为运作管理的过度行政化，许多学校为获取财政支持，借“升学率”提高知名度，以知名度吸引低分生，以低分生获取高收益，由此强化了择校问题等。

　　综合以上三个方面，投入不足、市场抑制、过度行政化才是义务教育机会不均等的真正原因。而这些并不是教育市场化改革的应有之义，因为教育市场化同样要求在纯公共性教育中使用政府承担成本、受教育者公平享有教育机会的外部体制模式，因此不能够将义务教育阶段的教育机会不均等简单归结为教育市场化改革的结果。

　　第二，高等教育阶段的教育机会不均等问题

　　高等教育阶段不同阶层子女专业院校分布的不均衡是高校扩招后出现的一个新问题，这一问题突出表现在农民、工人和下岗失业人员阶层子女更多集中在普通院校和大专院校以及优势阶层子女更多选择热门专业和艺术类专业两个方面。从成因判断，这一现象首先源于基础教育的积累作用，有研究表明：高中教育在城乡二元、重点非重点二元四个等级上的分割导致了高等教育中不同阶层子女专业院校分布上的不均衡，因此高等学校的阶层差距是高中阶段社会分层的延续和放大(杨东平，2006)。其次是家庭情况对院校和专业选择的影响；对优势阶层而言，其子女入学具有先天的信息优势，而且更加看中素质培养和发展前景，所以选择热门院校和艺术专业的居多；而对其他阶层子女而言，其子女入学是成本导向的，而且缺乏相应的信息，所以在院校和专业选择方面可能存在一定的劣势。综合以上两方面原因，教育市场化同样不是高等教育阶段教育机会不均等的根源，如何改善基础教育的不均衡，推动信息的公开化，才是解决问题的关键。

　　2.教育财政支出规模扩大与个体教育成本负担沉重并存的成因解析

　　教育财政支出绝对规模不断扩大与个体教育成本负担日益沉重同时并存同样是我国教育发展的重要问题。以高等教育为例，根据相关统计资料，1993年全国高校的生均学费是500元左右，而到2000年则上涨到5000元左右，住宿费在1993年是每年100元左右，而到2000年上涨到1200元左右，学费负担增长远高于同期薪资水平的上涨，由此导致了教育成本负担的不断加重(陈锐，2006)。

　　目前许多分析都将个体教育成本负担的不断加重归结为教育的市场化改革，实际上这是值得商榷的。现实中，因为政府的教育财政支出并没有缩减，反而出现了大幅的上涨，因此个体教育成本负担的增加只可能来源于两个方面：一是教育规模的扩充速度显著高于政府财政支出和社会团体捐赠的增长速度，由此导致增加的教育成本必须由受教育者加以补充；二是教育体系内部资源浪费和投入结构问题严重，以至于教育资源的单位使用效率降低。

　　教育规模的扩充超越了政府教育支出和社会团体捐赠的增长速度毋庸质疑。据统计，1990～2002年间，虽然国家财政拨款总额迅速上升，但财政性教育经费占普通高等学校教育经费来源的比重却从93.5%下降到50%左右，因此教育规模扩充高于政府和社会投入增长速度无疑是个体教育成本负担加重的重要因素。另一方面，教育体系内部的资源浪费和投入结构问题也值得关注，各类学校为提升自己的关注度，赢得更多的国家支持，盲目加大建筑力度，并四处寻租，这突出体现在高校大学城建设和博士点申报方面，例如河北廊坊的东方大学城占地7.3平方公里，投资达50亿元；2005年全国各高校申报增设2700多个二级学科博士点，是现有1900多个博士点的140%，其资源浪费是显而易见的(人民网，2005年)。

　　实际上，上述行为的根源在于教育体系自身的行政化倾向，正因为过度行政化的体系，学校才有了针对主管机构进行权力寻租以及浪费资源开展“形象工程”的充分激励，并不能够归罪于教育的市场化改革。

　　3.教育监管力度加强与寻租腐败现象日益严重同时并存的成因解析

　　在不断加强教育监管力度的同时，日趋严重的教育腐败现象是我国教育发展的另一个关键问题。乱收费便是其中的典型代表，根据发展和改革委公布的数据显示，教育收费问题已连续3年成为全国价格投诉的头号热点。当然，教育腐败还体现在其他多个方面，仅在广西，近两年来检察机关就立案侦查教育系统贪污贿赂等职务犯罪案218件，涉案243人，涉案金额2371万元。实际上，教育腐败问题的加剧也并不是教育市场化改革的结果，而主要来源于教育体系的行政化运作模式。作为公益机构，教育机构本应极力淡化其行政色彩，而在现实中，我国教育机构所遵从的却是由上而下的委任制，个人能力、办校成果都必须遵循上级教育主管部门制定的规则，任职期限，职位升迁或调动也都掌握在主管部门手中，这种体制下，势必会产生教育机构管理体制的官僚化，而权力的过度集中也造成了有效社会监督机制的缺乏。以广西为例，据检察人员介绍，严重的教育腐败现象多发生在局长和校长等有实权的人身上，主要原因就是对权力的监督制约不力，其中升学考试、学校招生录取、新生入学三个环节，充当了教育腐败的三大高危点。而根据上海市教科院提供的数据，去年全国查处的各种违规收费中，地方政府行为占34.61%，学校自身行为占49.74%，社会有关部门向学校乱摊派和搭车收费占15.65%，可见行政介入和行政化运作才是我国教育机构寻租腐败现象日益严重的根本原因，并不能够将其归结为教育的市场化改革。

　　4.教育投入规模迅速提高与学校财务状况恶化并存的成因解析

　　虽然国家教育财政支出持续扩大、个人教育成本负担不断加重，但学校特别是高等学校的财务状况却不断恶化，这一问题已严重制约到我国教育的长期发展。其产生显然不能归结为教育的市场化改革，实际上，成因有两个方面：一是教育行政化所带来的发展功利化，教育机构的核心竞争力在于教学质量和科研能力，但因为这些“软件”因素的培养、积累和维持收效较慢，且不容易被直观察觉，因此对处于行政化纵向管理体制的教育机构领导者而言，并不是最优的选择，为了在最短的时间内显示自己的业绩，很多学校领导与地方官员一样，开始盲目追求数量增长，走“粗放型发展”之路，在教育资源投入有限情况下，这势必加重学校的财政负担；二是预算的软约束，作为教育机构，学校财务状况和资金往来情况基本不透明，由此缺乏资金使用的监督机制；另外，地方政府为了追求政绩，纷纷以低价出让土地等办法以“支持”教育，而银行基于政府的隐性担保，也愿意提供多余的存款，在这三方的综合作用下，教育机构财务预算的软约束不断加重，并进一步恶化了教育机构的财务状况。由此可见，中国教育盲目扩张规模的原因在于其官僚行政单位的本质，而这种属性所带来的必然是财务上预算软约束，其情形与过去的国企毫无二致(陈茜，2006)。

　　综合以上对我国教育发展中四个突出问题的成因解析，可以看到整体教育体制的行政化倾向才是问题的关键症结所在。在教育体制的行政化框架下，实际上还衍生出我国教育改革特有的“二元化”困境，即在教育体制的行政化倾向下，任何市场化改革的效果都将被扭曲；而为消除这些负面影响所采取的各种措施，又会导致教育体制行政化色彩的进一步增强，从而加剧教育体制改革的困难。实际上，这种“二元化”困境直接限制了我国教育发展水平和质量的进一步提高，并直接导致了我国教育发展中的以上四个突出问题：解决教育机会的不均等要求增强教育资源流动性的市场化改革，但行政化体系扭曲了市场的作用，由此带来了择校、入学、教育资源分配等问题；克服财政教育支出的不足要求建立市场化的教育成本分担机制，但行政体系主导下的教育规模增长和资源浪费问题又扭曲了市场作用，以至于个体教育成本负担不断加重；消除教育寻租腐败要求引入市场监督，而行政化的运作体系扭曲了市场作用，导致了教育腐败的加剧，并激发了新一轮的寻租；整体教育投入的不足要求学校财务运行的市场化，而行政性体系下的功利化和预算软约束却进一步恶化了其财政状况。

　　当然，为克服上述行政体系下市场化改革的扭曲，只有加强对教育的行政管理，而由此导致的教育行政性增强又只会恶化原有的种种问题。由此可见，教育体系行政化所带来的教育改革“二元化”困境才是我国教育体制改革的核心问题所在，相应的机制改革也理应围绕这一问题展开。

　　四、教育体制的改革对策：总体思路与具体机制调整

　　综合以上分析，我国教育体制改革的总体思路应当是：以克服教育行政化倾向为起点，通过对教育资源成本分担机制、分配享用机制、组织管理机制、投向使用机制四个领域的综合性改革，彻底消除教育体系的行政化倾向，在此基础上实现真正有效的教育市场化改革：

　　1.外部体制层的机制调整对策

　　教育的外部体制层改革主要包括成本分担机制设计与分配享用机制设计两项内容，从发达国家的基本经验看，无论是非市场化的欧洲模式还是市场化的美国模式，在义务教育阶段都采用了政府承担成本、受教育者公平享有教育机会的外部体制的外部体制模式，这也是对市场条件下义务教育纯公共品性质的一种尊重和承认；而在非义务教育阶段，美国模式的市场化在运行结果上则明显优于欧洲模式的非市场化，因此，我国教育的外部体制层改革应当区分义务教育和非义务教育分别加以推进：

　　(1) 义务教育阶段的外部体制层改革；

　　基于前面分析，历史形成的教育资源配置不均等、过度行政化导致的市场压抑、义务教育投入的不足才是乱收费、择校以及农民工子女入学难三大难题的根本原因所在。因此具体改革也应围绕这三个方面展开：首先，应当依据市场需求重新进行义务教育资源的配置，推动义务教育供给与需求的匹配；其次，应当努力改革原有的行政化管理模式，承认合理的市场需求，正确引导而不是行政干预个体选择公共产品(义务教育)的行为；再次，必须加大国家公共产品投资，改革义务教育拨款制度，使其真正面向受教育者，从而解决教育资源投入不足问题。实际上，这一改革的核心在于通过消除行政化倾向并顺应市场需求特征，强化义务教育的监督约束机制，全力构建政府承担的成本分担机制、受教育者公平享有教育机会的资源分配享用机制。

　　(2) 非义务教育阶段的外部体制层改革；

　　非义务教育具有典型的准公共品性质，因此其外部体制改革应当符合市场条件下准公共品的基本运作规律；从实践看，美国的市场化模式在效果上显著优于欧洲的非市场化模式，基础教育的累积效应和家庭差异化需求的忽视是我国非义务教育机会不均等的主要原因，行政主导下的教育规模过快增长和行政化体系下教育资源浪费是我国个体成本负担加重的主要原因，因此其改革应当以破除教育体系的行政化倾向为突破口，重点围绕两个方面展开：

　　一是在教育成本分担机制上，应逐步建立政府、社会、个体共同承担的教育成本分担机制，据统计，美国大学经费来源中社会捐赠比例达到10%，而日本公立高校中社会捐赠占学校总收入的15%，私立学校则高达50%以上；因此在政府财政能力有限的情况下，应重点营建社会捐赠机制，扩大社会捐赠规模，考虑到发达国家社会捐赠直接面向受教育者，并由捐赠机构监督实施，因此我国必须改变现有社会捐赠面向教育机构，并由教育机构全程负责的行政化做法，通过市场化改革增强教育机构投资经营能力，从而提升社会捐赠的积极性。

　　二是在教育资源分配享用机制上，必须改变以往教育资源分配一刀切的单一化思路，充分注重社会不同阶层的差异需求，增强教育资源分配的兼容性。具体而言，应根据不同群体的需求，实现就业教育和素质教育的综合，例如在入学形式上对低收入阶层子女进行学费减免，并根据受教育者的需求差异(就业导向或素质导向)强化专业和课程设置差异性等。

　　综合以上两个方面，非义务教育外部体制层改革应以破除教育体系行政化为重点，根据教育产品的公共性和市场需求情况重新配置教育资源，并根据投入增长情况稳定教育规模增长，防止行政化的一刀切和大跃进在教育体系中上演。

　　2.内部体制层的机制调整对策

　　教育的内部体制层改革包括组织管理机制设计与投向使用机制设计两项内容，从欧洲模式和美国模式的实际效果对比看，市场导向相对于行政化管理无论在教育资源的组织、调配和使用方面都具有更高的效率；而从我国实际情况看，教育机构盲目扩张所导致的财政状况恶化，教育机构日趋严重的寻租腐败现象，其根源都在于行政化体制下的预算软约束和教育功利化。因此无论在义务教育还是非义务教育阶段，逐步消除行政化管理倾向，引入市场竞争机制和持续经营意识，都应作为教育内部体制层改革的重要方向：

　　首先，在教育资源组织管理机制上，应改革现有自上而下的委任制度，淡化教育机构的行政色彩，强化其公益性，逐步实现“教师治校”、“教授治校”。一方面，将教育机构的运行与行政职务的调动升迁彻底脱钩，全力防止外部行政力量对于教育机构运行的非法干预，从而避免学校发展的功利性和短期化；另一方面，应逐步消除教育机构组织管理体系的官僚化特征，防止教育机构内部权力的过度集中，从而压缩寻租腐败的空间。

　　其次，在教育资源投入使用机制上，应通过市场竞争和社会监督强化教育机构的预算约束，实现教育资源投入使用的合理化。一方面，理清学校与政府、学校与银行间的财务关系，消除教育机构的非理性扩张；另一方面，改变现行教育体系的行政化纵向评价机制，以长期教学质量和科研能力的提升作管理者业绩的主要评价标准；当然，增强教育机构财务状况和资金往来的透明度，增强资金使用的社会监督力度也是不可忽视的重要方面。

　　总体而言，我国教育内部体制层的改革必须以重构政府与学校关系、破除原有行政化管理体系和行政性评价机制为突破口，增强市场竞争和社会力量对于教育机构内部运行的监督和约束，从而逐步消除教育腐败与教育资源非理性使用问题，而不是简单的将所有罪责都追加到教育市场化改革之上。

　　[作者简介]：魏杰，清华大学中国经济研究中心副主任，经济管理学院教授，博士生导师；王韧，清华大学经济管理学院经济系博士研究生。

　　参考文献：

　　[1] 王守军：《我国高等学校收费问题的成因与对策探讨》，《清华大学教育研究》[J]，2006年1期，P57-64

　　[2] 查显友、丁守海：《低收费政策能改善教育公平和社会福利吗？------兼论高等教育不同收费政策的效应》，《清华大学教育研究》[J]，2006年1期，P65-70

　　[3] 罗公利、杨选良等：《社会捐赠与大学发展 --中美大学社会捐赠的对比分析》，《高等教育研究》[J]，2006年1期，P99-104

　　[4] 杨东平：《高等教育入学机会：扩大之中的阶层差距》，《清华大学教育研究》[J]，2006年1期，P19-25

　　[5] 别敦荣：《大众化与高等教育组织变革》，《清华大学教育研究》[J]，2006年1期，P26-32

　　[6] 陈想平：《论大学组织的知识性与科层性》，《高教探索》[J]，2006年2期，P62-65

　　[7] 陈锐：《“大学经济”的破产》，《董事会》[J]，2006年2月，封面文章

　　[8] 陈茜：《大学也会破产吗？》，《董事会》[J]，2006年3月，封面文章

　　[9] P.GREENE, R.MCCLELAND: Taxes and charitable giving [J].National Tax Journal, 1999, (3):433--453.

　　[10]M.S.MCPHERSON, M.O.SCHAPIRO: Financing undergraduate education: designing national policies [J].National Tax Journal, 1997, (3):50.