韩朝华：思考改革忌过分理想化

　　

新浪专栏作者韩朝华。(新浪财经资料图片)

　　韩朝华，1953年9月生于上海；1969年3月到内蒙度和林格尔县舍必崖公社插队；1973年入伍，1976年复员；1982年毕业于北京师范大学经济系；1987年7月毕业于中国社会科学院研究生院经济学部，获经济学硕士学位；同年入中国社会科学院经济研究所做研究工作至今，研究员。

　　6月26日-7月2日，新浪财经把一周的时间留给韩朝华。----编者按

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思考改革忌过分理想化     6月28日  星期三

　　文/韩朝华

　　这两天各类媒体上关于国有企业改革的讨论重点转向了如何规范产权改革的问题，而国有企业产权改革的必要性和必然性重新得到了肯定。这说明，多数公众是了解国情的，人们清楚国有企业问题的根子何在。

　　希望国有企业的产权改革被纳入公开、公正的制度框架，希望有一套完备的法规和公正的程序来规范这种改革，出发点不错，听起来也很有道理，能自圆其说。但仔细想想，还是有一个问题难以回避，即国有企业改革，乃至中国的整个制度转型，真可能在系统、完备的法律框架内规范地推进和实现吗？在这方面，至少有三个基本问题是需要正视的。

　　第一，要制定出一套规范国有企业产权改革的法规和程序，需要多少时间？一两年大概是不够的。关于国有资产管理体制的设计和构思已逾十年，但至今尚无定论。有关国有企业产权改革的成套立法能比这更快，更容易吗？

　　根据上述规范化改革的主张，在国有企业的产权改革上，应该先立法，后行动；如果不具备成套的、为公众认可的法规体系，就应该停止改革，待有了健全法规之后，再着手改革。但是，国有企业的资产流失现状却根本不允许这么做。因为，国有企业中资产流失的方式和途径多种多样，并非产权交易和转让一途。在国有企业的日常运营中，企业的资产每天都在因效率低下和盲目决策而不断贬损和流失。有人称此为国有资产的“坐失”。它意味着，在不消除资产所有者缺位的情况下，即使不搞产权改革，国有企业中的资产也难以有效保全。而产权改革首先是针对这种状况提出来的。它的基本着眼点就是要尽快结束资产无人负责的状态，从而杜绝资产流失。因此，为企业中国有资产的保全和增殖计，国有企业的产权制度改革具有高度的紧迫性。改革就是与资产流失争时间。如果一味等待立法完备，旷日持久，数年不决，恐怕不待法律齐备，资产早已“坐失”殆尽。

　　第二，思考国有企业的产权制度改革，首先要认识到，它是我国的制度体系从高度集权的计划经济体制向分权化的、法治化的市场经济体制转变的过程，它是一种深刻、全面的社会变革过程，而不仅仅是社会既有财富的分配过程。凡社会变革和制度转型，本质上是一种规则上的破旧立新。它要求打破常规和既有成法，因而实际上不可能是先有完备法规，再有规范变革，而更多地是先有实际行为模式和人际关系模式的转变，再有正式法规的成型和完善。从这个角度来讲，真正的社会变革注定是一种缺乏规范的摸索和试错过程，等到能够规范了，可以立法了，变革也就完成了。指望先制定出完备的产权改革法规体系，再按程序展开规范的国有企业改革，未免过于理想化。

　　也许有人会争辩说，中国在国有企业改革上已不是毫无实践，而是已摸索了很长一段时间，已有了许多经验和教训，也暴露出了大量的问题，因而现在已经到了总结经验、克服问题、加以规范的阶段。但是，应该看到，中国的国有企业改革实践并非毫无规范，完全放任自流。自进入九十年代以来，各级、各地有关的政府部门一直在制定和完善有关国有企业产权改革的规章制度。目前，各地政府在国有企业改制问题上都已形成了成套的政策规定，它们的内容涉及资产评估、债务处置、员工安置、转让程序等各个方面。这些政策规定都是各地在总结自己的改制实践并参照全国经验的基础上制定出来的，它们对于规范和推动各地的国有企业改革已经并还将产生积极的作用。但是，我们也不得不承认，目前各地已有的改制政策和规范是不成熟的、不完备和有缺陷的。这种不成熟和不规范的一个重要表现就是它们都还不是正式的法律，只是各级政府的行政规定，因而在稳定性、完备性、普遍性和权威性上都很有局限。这些规范本身尚需在实践过程中进一步经受考验，并做出调整。制度的不成熟反映着实践的不充分，它只能随着实践的深入和充分而渐进地趋于成熟和完备。

　　从这个角度来看，可以说，中国在国有企业的产权改革上已有的政策规范都带有很强的判例法特色。它们是由各地国有企业改革中的直接利益相关者根据当地的实践和当地社会能够接受的政治原则、公众观念和社会习惯制定出来的，它们并不拘泥于一般化的先验法条或原理。中国改革的渐进性决定了中国改革法规完善过程的长期性，它不可能靠专家在短时间里的集中设计一蹴而就。不考虑这种现实，从一种假想的、理想化的改制模式出发，希望制定出一套超越现有改制实践的改制法规来，立意再好，恐怕也是一厢情愿。

　　第三，有点政治学常识的人都懂得，任何社会里，立法的过程实际上是各种利益和权势之间的博弈过程，有什么样的权力结构和利益结构，就会制定出什么样的法律来。这意味着，政治上的强势群体能左右立法过程，主导立法倾向，使法律的形成和法律的执行对自己有利，而弱势群体则很难通过立法来有效保护自己的利益。那么，在中国现有的权力结构中，在政治体制改革和社会法治化没有根本突破之前，指望通过法律的完善和规范来保障公众对国有资产的权益，基础何在？

　　主张规范化改革的人士显然是指望通过现有的立法程序和立法机制来制定出他们所向往的改革法规体系。但是，国有资产流失恰恰是在这个权力体系的控制下变得积重难返的。所谓“所有者缺位”，指的就是这个权力体系中缺少真正对国有资产的保值和增殖负责任的人格主体，现在你却指望这样一个权力体系来制定出有效防止国有资产流失的规则体系，现实吗？而且，法律在一个社会中的效能取决于该社会有无法治。在没有法治的社会中，在“权大于法”的制度框架中，当官员的利益与维护公众利益的法规相冲突时，有什么机制能保证官员依法行事以维护公众利益呢？

　　对这三个问题，恐怕是所有主张规范化改革的人士所需要考虑的。

　　这三个问题的焦点在于，制度急剧变革的社会转型过程是否可能在一套完备、成熟的法律框架内展开和实现？或者说，是否可能存在成体系的、“规范”社会制度转型过程的法律程序？

　　对法律的本质有所了解的人都懂得，法律的基本作用在于限定人们的行为空间，以提高人际交往和人际关系的确定性，并由此促进人们在社会中的稳定合作。因此，法律在本性上是保守的，它偏好稳定甚于变动。在一个制度迅速变革的转型社会中，法律在促进变革和制度创新上的作用是有限的，指望靠法律的完备化和严密化来推进制度改革和社会转型不仅不切实际，有时还可能南辕北辙。法律的成型和完善从来只是社会变革的结果，很少是社会变革的前提。

　　其实，建立严格法定程序、通过公开竞买等方式来规范国有企业的产权转让，并不是现在才被人提出来的新主张，类似的政策建议在九十年代中期就有人系统地提出过。

　　九十年代中期，国有企业在产权交易中的资产流失现象在中国刚刚受到各方面的关注，中国社会科学院就设立了一个专项课题——“国有企业产权交易中的国有资产流失问题”，专门研究国有企业在产权交易中的资产流失问题。课题的主持人是我国经济学界研究企业改革问题的著名学者，唐宗焜先生。我当时参加了这项研究。我们在全国各地调查了一批典型案例，收集了这些企业的财务数据、交易合同文本等文件，访问了企业员工、经理，以及有关政府机构，获得了大量第一手资料。在此基础上，我们深入分析了国有企业在产权交易过程中出现资产流失的方式、原因、程度、问题的性质，以及应该采取的对策思路。另外，我们还涉及了国有企业产权交易过程中银行信贷资金流失和债务约束软化的问题。

　　我们这项研究的基本结论是，国有企业的产权交易中出现了严重的资产流失，必须引起高度注意；对此，我们从制度、市场、战略和立法四个方面就如何规范国有企业产权交易的问题提出了自己的建议(可参阅唐宗焜等著：《国有企业产权交易行为分析：案例研究》，经济科学出版社，1997年)。这项研究的总报告受到了经济学界的高规格重视。1997年，由吴敬琏先生主持的《改革》杂志分两期连载了这份报告的主要内容。翌年，这份报告获得了国内经济学界的最高学术成就奖——“孙冶方经济科学奖”。若按现在学术研究的高标准来看，我们的这项研究成果并非完美，但当时国内经济学界对这项研究的成果给予了如此高的肯定，说明学术界对这个问题的重视，以及对我们这种研究的支持。

　　我们的研究并非绝无仅有，九十年代以来，有关国有资产流失的研究报告相当多。只要查阅一下九十年代以来国内经济学界的核心专业刊物，不难了解这方面的情况。所以，对于国内经济学界来讲，指责国有资产流失并非什么新发现，现在真正需要追问的是，这样的资产流失现象何以长期得不到有效遏制，反而愈演愈烈？！

　　国有企业改革中资产流失现象的本质在于不受约束的权力所导致的腐败。而根治腐败，归根结底，要靠对权力的监督和制约，即靠民主和法治。在中国，制定出来法律已经不少，但有多少法律得到了有效执行和尊重？在这种情况下，我们有什么理由相信，有关国有企业产权改革的法规和程序能够得到尊重和有效执行？很显然，在缺乏法治和民主的情况下，指望靠一纸法律来杜绝国有资产流失是困难的。

　　那是否意味着，在民主法治没有确立之前，我们应该放弃改革？我想多数国人都不会同意这一点。因为，正因为没有民主法治，我们才需要改革。同时，还应注意，从某种意义上来讲，民主和法治需要以私有化为前提。因为，民主和法治的确立要以每个公民的社会独立和自由为前提。而公民的社会独立和自由又完全依赖于私有财产权利体系的确立和稳固。如果一个社会中多数资源都由政府控制，个人离开了“国有机构”连生存都不可能，就无法拥有独立和自由的主体地位。没有独立、自由的主体地位，凭什么监督和制衡政府权力？不能监督和制衡政府权力，还谈什么民主和法治？因此，只有在私人财富成为社会财富主导形态的条件下，普通公民才有可能摆脱政府意志的控制和束缚，真正获得独立的社会地位。也只有当社会的多数成员都成为这样的独立个人时，才可能确立起民主和法治。

　　于是，我们面前似乎出现了一个封闭的怪圈：只有确立了民主和法治，才能真正监督官员、约束权力，从而遏制国有资产流失；然而，要想确立民主和法治，又需要先实现国有企业的改革，实现私有化，但在缺乏法治和民主条件下的私有化又难免出现国有资产流失和官员腐败。由此，一部分支持改革的人士不得不无奈地说，资产流失尽管不好，却是改革的必要成本。

　　然而，这个“怪圈”以及由此派生的改革成本说都只是假问题。因为前已指出，国有企业即使不进行产权改革和重组，资产也在“坐失”，作为国有资产在道义上的最终所有者——普通国民，不能有效监督官员和约束权力，因而根本没有不让国有资产流失的手段和能力。就算你能堵住产权交易中的流失，也无法遏制日常运营中的“坐失”。因此，中国公众在国有企业的改革上所面临的真问题其实是另外一种抉择：加快改革，以早日结束资产无人负责的状况从而杜绝流失，还是回避改革，继续国有资产的“坐失”并为由此而生出来的无穷损耗“埋单”？

　　中国的改革不是在制度真空中爆发的，而是在原有体制的框架内渐进地萌生并展开的。这决定了中国的各项改革在展开初期必然是权力主导下的改革，它不可避免地要在相当程度上受到行政权利益的左右。回顾一下八十年代以来中国所经历过的各项改革就可以发现，它们都是在行政权利益的左右下，有选择地展开的。凡有助于行政权力机构减轻甚至摆脱经济责任和风险的改革措施或建议，都得到了积极贯彻和尝试，而那些有可能削弱官员权力或缩小行政干预自由度的改革建议，则大多要么被长期搁置，要么在实行中变味，走样。但是，就是这种很不理想、很不规范的改革却循制度演化的内在逻辑，扩大了公众的自由，推动着社会的进步，成就了中国的经济增长和民众生活水平的提高。

　　例如，八十年代的价格双轨制曾经诱发了一种严重的腐败——“官倒”。但是，通过这一并不纯洁的改革方式，中国成功地实现了从计划价格体系到市场自由价格体系的转型。这个新机制在促进国内市场竞争和资源优化配置上发挥着难以估量的巨大作用。当前的中国所以能在一定程度被认定为市场经济国家，价格双轨制功不可没。当两种价格体系最终并轨之后，广受诟病的“官倒”也自然匿迹。这说明，解决腐败问题，归根结底要在转变制度和机制上下功夫。不改变产生腐败的制度条件，无论是指望官员的道德自律还是诉诸自上而下的严刑峻法，都不可能治本。至今国际学术界再来回顾中国的价格双轨制时，普遍肯定这是一个高度体现中国式智慧的转型方式，道理也就在于此吧。有了这样的经验，我们是否有理由对当前这种国有企业产权改革的前景抱一种更积极、乐观一点的预期呢？尽管在中国的权力结构没有根本改变之前，改革难免受官员利益的左右，但是改革毕竟在中国的制度体系中引入了全新的因素，它推动了资源从政府向民间的转移，它改变着中国社会的基本权力结构，从而有利于在中国社会里造就使民众能够监督、约束行政权力的利益格局和经济基础。

　　完全纯洁、公正、规范的制度转型当然好，谁都愿意接受那样的制度转型。但是，只要社会转型不可能凭空产生，不可能摆脱历史惯性的影响和既有利益格局的束缚，就不可能有那种理想化的纯洁改革。公众利益真正得到维护只能是改革完成之后，而不可能是在此之前。

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