林伯强：电力平衡后 中国电力行业何处去

　　

新浪专栏作者林伯强。(新浪财经资料图片)

　　林伯强，1957年出生。1990年6月，获美国加利福尼亚大学经济学博士，研究方向为国际贸易与金融、银行与金融、经济发展；1993年5月至2006年6月，亚洲开发银行东中亚部能源处，主任能源经济学家。2005年至今，山西大学客座教授。2006年6 月至今，厦门大学经济学教授，博士生导师。

　　6月19日-6月25日，新浪财经把一周的时间留给林伯强。----编者按

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电力平衡后 中国电力行业何处去     6月22日  星期四

　　文/林伯强

　　2006年6月8日，国家发改委宣布今年下半年电力供需形势将总体平衡，扭转自2002年6月以来出现的电力供应紧张局面，成为我国电力发展史上又一个转折点。缺电以来，电力行业的主要目标任务是尽快满足电力需求，也集中精力在满足电力需求。电力平衡后，全国人民是松了一口气，各级政府也松了一口气。对于电力行业来说，电力平衡后将面临新的问题，如电力市场改革，发电企业效益下降，电力结构，电价，投资体制等。许多问题不是电力平衡后的新问题，但是，电力平衡会使这些问题重新突出起来，那么，电力平衡后的中国电力行业何处去？

　　1。 实事求是地总结缺电的经验教训

　　首先应该实事求是地总结缺电的经验教训，大短缺给中国经济增长造成了巨大的损失，也对电力行业本身可持续发展造成了一定的损失，如电站无序建设，电源结构恶化等。应当着重讨论短缺的原因，量化短缺造成的损失，以避免短缺再次出现。落实科学发展观首先应当是实事求是地总结经验教训，认识错误，进而改革和加强。笔者在2003年就预测2006年会是中国电力供应的“拐点”，到明年就会过剩，并说明了为什么会过剩。现在有人惊呼要谨防电力供应从不足转向过剩，是迟了。电厂建设有周期，以目前在建的电厂数量，大过剩没有不确定。大过剩是一种浪费，但其危害仍比短缺小得多。以中国的电力增长，很快就可以消化。中国的电力改革在担负着提高效率的同时，还肩负着保证国家经济平稳运行的使命。中国经济以每年8% 的速度在增长，电力短缺会造成很大危害，且不容易即使解决。同时，保证不了电力供应，电力改革就得停下来。电力行业必须适当先行，有一个适量超前的发展空间。此外还要有一个预警系统，中国的电力预警是能够做的，因为电力消耗非常地集中在几个行业。如果做好这些工作，能为决策层提供出详实的数据和深入的分析，电力大短缺、大过剩是可以避免的。

　　2。 必须相应增加电网投资

　　最近这几年，国家电网公司每年用于电网建设、改造的资金都在一千至二千亿元之间，这和建设电厂的投入相比，还是太少。缺电以来，中国的发电装机容量增长了近一倍，而电网的投资明显滞后，网架结构薄弱。电力供需平衡后，保证国家经济平稳运行的重担就落在电网身上。近几年电网之所以没出现大的问题，是因为前几年刚进行了大规模电网改造，加上电网管理上也采取了一些措施，勉强可以应付。中国的电网发展是目前电力行业的薄弱环节，这个环节对于经济发展平稳运行重要性不言而喻，对电力改革的进程关系重大，一旦发生重大事故，电力改革的进程可能为此要倒退好几年。改革是为了提高效率，但不能发生大事故，因为电力改革一个重要的目标就是要保证经济的平稳运行。解决电网投资不足的关键就是要增加电网投资，解决输配电价比重偏低的问题，加强电网的安全可靠性。

　　在电网问题上，加州电力危机的教训必须记住。“加州厂网分离”之后，垂直垄断被打破，电力产业利益出现了分化。关注电力生产，却忽视了输配电能力的需求，对电网垄断的管制设计也不能起到对电网投资的激励效应。政府限制终端销售电价，同发电业相比，输配电业利润空间狭小，缺乏投资能力和吸引力，造成电网逐年老化，电网企业的高额负债无法偿还、更无法更新设备。其后果，不仅使输电能力不足，而且为电力安全问题留下了隐患。这种本是出于保护消费者利益而进行价格限定，因抑制了企业投资电网业的积极性，使消费者的利益受到了更大的损害，为缓解电力危机，加州政府出资收购电厂电网，控制电力的生产、输配和销售。危机使加州倒退了电力改革。2003年8月美加东部发生的大范围、长时间的停电事故。这一事故与2000年加州电力危机有着相似的原因。即电网基础设施建设相对落后，发电与输电能力的不均衡。当然，加州电力危机和美加东部的停电事故还有其它原因，但电网发展滞后的教训必须吸取。

　　3。 民营企业和外资的参与

　　电力平衡后，如果煤价没有下行，发电企业效益会下滑，因为发电小时要减少。估计在未来一段时间里，如果电力市场无效，1998年前后的局面可能会重演，就是各电厂按大致相同的比例发电。解决发电企业效益下滑的方法有两个：一个是提高企业本身的效率，尤其是管理效率；再有就是涨电价。电力行业的绝大部分资产都是国家的，电价也由政府制定，那么就看国家的政策向哪个方面倾斜，是选择电价平稳，还是电力行业可持续发展。根据以往的经验，比较可能出现的情况是，在电厂比较困难时，电价会涨一些，但不会太多，电力企业更多的还是要依靠自己勒紧腰带过日子。在未来一段时间内，看不出电力企业会有什么舒服的日子。改革以后，电网公司和发电企业在经营管理理念和提高设备使用效率方面都有很大的提高，但并不等于说已经很有经营效率了，和国外发达国家比，究竟处在一个什么样的水平，值得研究讨论。按说目前中国的电力行业效率不应该低，因为都是新机组、新设备。行业的服务意识也提高了。从去年开始，国家电网公司推出了“三公调度”优质服务活动，还有如在居民用电事故抢修方面提出在城区赶赴现场时间不超过30分钟，在边缘农村不超过2个小时，这样的服务已经超过许多发达国家了。但是，在电力企业管理上还是不如发达国家，即企业人员效率和经营效率方面，许多地方有可以提高效率的空间。

　　电力行业的一个根本问题是国营企业一家独大，且越做越大，目前基本上把民营企业和外资都挤出去了。国企的高度集中是电力行业许多根本性问题的根: 其一，如果没有政府的预测和规划的充分约束，国企“以大为先”的经营特性可能造成电力的大量过剩。其二，国企高度集中会挤出民营与外国投资, 其三，减缓电力体制改革的进程。其四，限制了部门效率的改善。要解决电力行业的一些根本性问题，尤其提高行业的管理效率，必须要有民营企业和外资的参与。很难判断国有企业的经营底线在哪里，一个没有经营底线的行业是没有效率的。所谓国有电力企业竞争，无非是你价格低我可以比你更低，都可以是以亏损作为代价的，亏损了还是会有银行贷款，因为银行也是国家的，还不起银行贷款还可以涨电价。民营企业和外资的进入，它会为这个行业设立一个经营底线和必要的财务纪律性。民营企业亏损或许就不行了，这样就能够知道这个行业的效率点在什么地方，也为我们制定电价提供了一定的参考依据。其实，甚至电网，从国家的角度来讲，在大部分电力资产掌握在自己手中的情况下，让民营和外企参与竞争，对于国家安全不会产生任何影响的，相反对提高整个行业的效率会有很大的帮助。发电早就对民营和外企开发，为什么这一轮大电力投资，民营和外企参与甚微，是不是值得我们深思？在目前国企一家独大的情况下，如何鼓励民营企业和外资的参与，需要政府有关部门的慎重考虑。

　　4。 电价改革和投资体制改革是十一五电力改革的重点

　　电力平衡就意味着可以竞电上网，这是“十一五”电力市场改革的基本条件。改革通常是在过剩，至少是电力平衡的时候进行的。2002年底，国家电力监管委员会、两大电网公司、五大发电集团公司和四个辅业公司的相继成立。实现了 “厂网分开”和“政企分开”。之后，因为电力短缺，改革实质上基本停顿，解决短缺成为首要问题，改革是次要的。按照5号文件的要求，“十五”期间的电力体制改革有许多没有到位，很难说“十一五”进一步改革就能到位。电力改革涉及许多方面，电价改革和投资体制改革应是“十一五”电力改革的重点。做好了电价改革和投资体制改革，其余的一些相关改革，如电力市场的建立，基本上是技术问题，按教科书上的去做就是了。

　　电价改革

　　电价是电力最敏感的问题，我国的电价给人的感觉是只涨不降。缺电以来，电价2004年每度电平均上涨了2.84分，2005年平均每度电又提高了2.52分。电力市场改革的关键是电价改革。如果外部性成本(如环保成本)包含在电价中，竞争的价格机制是提高效率和优化电力投资的最有效的手段。由于电的特性，每个国家的电价都受到政府或多或少的影响，因为这是一个关系到国计民生的问题。中国的电价由政府制定。历史上中国的电价是堆起来的，比如说发电成本高了，电价就涨一点。曾经为了企业还本付息所制定的上网电价，每个电厂都不一样，有高有低，存在很大的差异，背后的道理谁也讲不清楚，电价制定缺乏科学的依据和透明度。于是，有人说电力行业亏损微利，也有人说电力行业高薪高福利，大楼一样在盖。既然电价改革有其阶段性和渐进性，那么，现阶段有必要详细的研究一下电力行业的合理利润和真实成本，以便制定合理的电价。电价问题无非是电价结构和水平，经过近几年的改革、调整，电价结构已经趋于合理，还需要进一步完善。至于电价水平，也就是要搞清楚到底目前合理的电价水平是多少。与发达国家比，表面上中国平均电价仍处于较低的水平。电力作为一个公共事业，确定合理回报是行业发展的根本问题，这样就可以知道，煤价涨多少，电价应该涨多少。电力行业如果有20%私企在里面，这个底线就会比较清楚。进一步的电价改革，无论以什么方式和速度，都是政府放权的过程。应加快电价改革，允许电价在一定范围波动，由此来推动电力市场的建设，提高效率和优化电力投资。

　　投资体制改革

　　投资体制的改革有助于防止今后电力的大短缺、大过剩。电力项目投资都必需有规划，论证和取得土地、水资源、煤炭环境、运输等许可，经过政府有关部门严格审批，才能开工建设。因此，无论短缺是由于经济增长过快，政府无法预测电力增长，还是由于其它导致从1999年开始3年不上新的电力项目的深层体制原因，最终都归结于投资体制的问题。如果政府强调其规划审批权，那么就应当有能力比较准确地预测和规划；如果作不到，就因当让市场和价格起更大的作用。温家宝总理在政府工作报告中强调要用改革的办法解决影响发展的体制问题。必需较快地用改革的办法解决影响电力发展的投资体制问题。我们都知道电力是关系国计民生的重要基础产业和公用事业，既是生活资料也是生产资料。长达数年的大缺电而没有引出政治社会动荡和投资环境严重恶化，是非常幸运的，下一回，我们还有这样的运气吗？

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