苏明：近中期缓解失业压力的宏观政策思路

　　

新浪专栏作者苏明。(新浪财经资料图片)

　　苏明，1957年生于山西，经济学博士。现任财政部财政科学研究所副所长、研究员、博士生导师；1997年获国务院政府特殊津贴，同年入选国家跨世纪百千万人才工程第一层次学术带头人；兼任中国城镇财政研究会会长、中国农村财政研究会副会长、中国财政学会常务理事、中国投资学会常务理事，是国内知名的中青年专家。

　　6月5日-6月11日，新浪财经把一周的时间留给苏明。----编者按

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近中期缓解失业压力的宏观政策思路     6月9日  星期五

　　文/苏明

　　基于中国就业问题的长期性与复杂性，按照社会主义市场经济体制的要求，借鉴国外促进就业的经验，今后必须实行促进就业的长期战略和政策，积极探索并努力建立适合中国国情的促进就业长效机制，以进一步加强和改善就业工作。

　　1.应切实将扩大就业、降低失业率作为最基本的宏观政策目标。

　　国内外理论和实践表明，失业问题对经济和社会发展的威胁非常突出。首先，劳动力是一种资源，就业极不充分，一般会影响经济总产出并可能导致就业的进一步下降，形成恶性循环。更重要的是，失业会直接导致贫困并引发收入差距的扩大甚至两级分化。从我国的情况看，虽然改革以来经济的增长及就业增长使大多数居民的收入都有或多或少的增长，但近些年来比较严重的失业(下岗)问题加上社会保障制度建设的相对滞后，所带来的贫困以及与此相关的收入差距过大问题已经相当严重。除农村仍有相当数量的贫困居民外，城市也逐步形成了一个明显的贫困阶层，并形成了比较突出的两级分化问题，进一步产生了需求不足、社会不满情绪，以及各种反社会行为增加等问题，已经对经济和社会稳定构成了比较突出的影响。此外，就业的结构性矛盾以及影响就业转移的体制性问题会使一些领域的矛盾更加尖锐。比如失业压力过分集中于特定区域或集中于特定群体，都会形成严重的社会不稳定因素，且近年已有突出表现。在就业的结构性矛盾中，城乡间就业矛盾应重视，当前对中国发展影响至深的城乡二元结构问题在很大程度上就是就业矛盾。

　　鉴于就业问题的重要性以及现实中失业的各种矛盾和问题，在未来改革发展过程中，国家宏观调控政策取向应切实将扩大就业、降低失业率作为最基本的政策目标。为此，首先仍必须保持国民经济有较高的增长速度，经济总量的增长是扩大就业的基础。目前中国经济正处于经济周期的上升阶段，未来长时期中国作为一个发展中国家，需求潜力很大，经济增长的潜力也很大。为了保持经济发展的良好势头，今后一个时期要继续加强和改善宏观调控，健全宏观政策体系，确保国民经济持续快速健康发展。这就为扩大就业、实现积极就业政策的目标创造了良好的宏观环境。其次，鉴于我国人口众多、就业压力过大的特定国情，今后即使维持较高的经济增长速度，也可能出现就业机会不足以解决就业压力的问题，因此，政府在确定经济发展战略和增长模式时，必须考虑有利于扩大就业和创造就业岗位，并要具体体现到制定国民经济社会发展计划和产业政策、财税政策、投资政策、金融货币政策等宏观政策上来，以实现国民经济快速健康发展和促进充分就业的双重目标。再次，政府和社会都要切实增加就业方面的投入，这对于扩大就业也具有至关重要的作用。

　　2.合理界定政府与市场在促进就业中的职责与分工。

　　市场经济国家的实践证明，就业主要应依靠市场调节，政府不能包揽过多。在社会主义市场经济条件下，充分发挥市场机制在就业和再就业中的基础性作用，主要通过市场调节劳动力供求，引导劳动者自主就业。目前无论在机制上还是在功能上，我国的劳动力市场尚不完善。一些制度性因素，如户籍制度及其相关政策不合理，导致城乡、地区、所有制之间的劳动力市场分割，就业缺乏竞争机制，限制了劳动力的合理流动，损害了劳动者平等、自由就业权利的实现，破坏了公平的就业环境，阻碍了就业的扩大。因此，充分发挥和完善劳动力市场，维护和尊重劳动力市场机制，应该成为我国促进就业的要务。

　　充分重视劳动力市场机制的作用，并不意味着政府在促进就业中无所作为。政府在促进就业和再就业中的作用主要是实行积极的就业政策，制定就业发展战略、完善就业服务体系，引导全社会转变就业观念，努力改善就业和创业环境，为市场配置劳动力资源基础性作用的发挥创造条件。具体考虑，市场经济下政府应该从以下几方面入手，积极扩大就业。

　　——选择符合国情的劳动力市场原则。在向市场经济转型的过程中，一个国家面临着如何选择劳动力市场规则手段的问题。能否扩大就业，是进行制度选择的重要标准。20世纪70年代以来，欧洲主要发达国家，由于执行了一系列更容易导致劳动力市场僵化的规则措施，使其就业增长速度远远低于美国。而美国，在20世纪90年代实现了低通货膨胀和低失业率并存的局面，也得益于其劳动力市场良好的灵活性。我国正在加强劳动力市场制度建设时，应该充分借鉴国际经验，选择符合国情的规则措施，确保对劳动力市场的管理，不致降低劳动力市场的灵活性和竞争性。

　　——为劳动力市场的高效运行提供良好的外部环境。劳动力市场在运行过程中，不可避免地会出现种种难以靠市场机制本身解决的问题，政府应积极补充市场机制的缺失。例如，完善就业服务体系、提供劳动力市场信息等方面的服务，都具有公共物品的性质，企业和个人难以有效提供；同时这些公共服务又能有效地减少交易成本，降低自然失业率，政府应该积极介入，有所作为。

　　——矫正扭曲的生产要素价格，形成符合中国比较优势的增长方式。对于一个劳动力丰富的发展中国家来说，如果选择符合自身比较优势的发展战略，就意味着劳动密集型产业应该成为其产业的主体。劳动力是我们的比较优势，符合比较优势的技术结构和产业结构，才是可持续发展的。只有资金和劳动的价格都准确反映要素的相对稀缺程度，依靠市场的诱导，符合比较优势的产业结构和技术结构才能形成。

　　——建立健全社会保障体系，为劳动力市场提供有效支撑。劳动力市场的发育和形成，有赖于社会保障功能与市场竞争标准相分离，使企业按照其需求使用劳动力，而社会保障的职能则交给社会运行。如果没有健全的社会保障体系，企业必然要承担过度的社会职能，面临沉重的政策性负担，劳动力市场也不能正常发挥作用，妨碍劳动力资源的有效配置。因此，建立健全社会保障体系，对充分发挥劳动力市场机制的作用至关重要。

　　——政府应制定针对特殊群体就业的扶助政策。我国国有企业下岗职工中的“4050”群体，文化水平偏低，年龄偏大，难以适应市场竞争的要求，在下岗失业之后很难再就业。这种局面是制度原因造成的，是历史的欠帐，市场难以自动解决，政府和社区应负起责任，提供相应的政策扶持：一方面要通过社会保障，实现这“一代人”的平稳过渡；另一方面则是通过积极的就业政策，向他们提供专门的培训，给予创业融资、开业注册等方面的优惠，靠就业岗位的开发，实现平稳过渡。

　　3.经济结构调整要与就业结构调整改善协调推进。

　　经济结构调整是未来我国经济发展的主体，也是我国现代化建设需解决的重大战略问题。但经济结构调整必须从扩大就业的要求出发，注重与就业结构调整协调推进。

　　——在产业类型上，注重发展劳动密集型产业。要充分发挥我国劳动力资源丰富的优势，发展就业容量大的产业，如轻纺工业、农产品加工业、软件产业等，进一步扩大出口。特别是要大力发展第三产业，这是促进经济社会发展的必然要求，也是解决就业问题的主要出路。第三产业行业多、门类广，劳动密集、技术密集和知识密集并存，就业容量大。1992年到2002年，我国第一产业就业人数减少1800多万，比重降低8.5个百分点；第二产业就业人数增加1400多万，但比重降低0.3个百分点；第三产业就业人数增加约8000万，比重提高8.8个百分点。第三产业增加值每增长一个百分点，平均增加的就业岗位是第二产业的5倍。但近10年来，第三产业发展速度有所减缓，与整个经济增长和第二产业增长速度相比明显滞后。2002年，第三产业从业人员占全部从业人员的比重仅为28.6%，比发达国家60—75%的比例相去甚远，与一些发展中国家40—50%的比例也有很大差距。我国产业结构和就业结构的这个明显缺陷，是造成当前就业矛盾突出的症结之一。为此，要采取切实可行的措施，加快第三产业的发展，尽快扭转其长期滞后的局面，充分发挥其吸纳就业的巨大潜力。

　　——在企业规模上，注重扶持中小企业。中小企业在我国经济社会发展和促进就业中具有重要作用。目前，我国登记注册的各类中小企业已超过800万家，占企业总数的99%以上，吸纳了75%以上的城镇就业人口。实践证明，凡是中小企业多而且发展比较好的地方，就业压力就小；凡是中小企业少而大企业多的地区，就业压力就比较大。因此，在实施大企业、大集团战略的同时，一定要重视中小企业的发展。政府在投融资、税收、技术服务、市场开发、信息咨询、人员培训等方面，要加大对中小企业的扶持力度，使他们在吸纳就业方面发挥更大的作用。

　　——在经济类型上，注重发展非公有制经济。改革开放以来，我国个体、私营、外资等非公有制经济得到了较快发展，吸纳了大量人员就业。到2002年，个体工商业已达2377万户，从业人员4743万人，注册资金3782亿元；私营经济已达243万户，从业人员3409万人，注册资本24756亿元。个体、私营等非公有制经济在国内生产总值中已占20%以上，吸纳就业近1亿人，占城镇全部从业人员的40%以上，在促进经济增长、扩大社会就业中发挥着愈益重要的作用。对非公有制经济的发展，要进一步解放思想，切实转变观念，进一步清除对其发展的歧视性、限制性规定，在市场准入、投融资、税收、土地使用等方面，使非公有制企业与其他企业享受同等待遇，实现平等竞争。

　　——在就业方式上，重视灵活就业方式。要摒弃只有正规就业或端“铁饭碗”才算就业的传统观念，大力发展季节工、临时工、小时工、轮岗工等多种就业形式。社区服务特别是家政服务具有很大的就业潜力。在一些发达国家，社区服务从业人员占全社会从业人员的比重高达30—40%。我国城镇社区服务刚刚起步，许多事情没人做。随着老龄化社会的到来，对社区服务的需求不断增加。要积极推进家务劳动社会化，鼓励发展家政服务业，以灵活的形式吸纳更多的人就业。

　　4.全面消除城乡劳动力结构性转移的体制性障碍。

　　农村剩余劳动力向城镇转移是需要全力解决的大问题，为此要尽快建立农村剩余劳动力有效流动和转移的新型制度框架。有关研究表明，我国1/3农村劳动力处于就业不充分状态，现有农村剩余劳动力总数在1.5亿人左右。21世纪初期农村劳动力将处于新的供给高峰，2001—2010年农村将新增劳动力6350万人。因此，如何解决农村剩余劳动力的出路是事关国民经济宏观全局和现代化进程的一个重大战略问题。

　　改革开放二十多年来，随着市场经济体制的逐步确立，对农民就业和流动的某些束缚被解除。但是，在改革城乡分割制度方面仍没有迈开实质性步伐，进城后打工农民在就业、公共服务等方面仍受到各种歧视性待遇，这在相当程度上限制了农村剩余劳动力的流动和向外转移。因此，必须尽快推进制度创新，消除对农民进城打工的歧视性规定，促进农村剩余劳动力的合理流动。首先要取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。当前农村劳动力进入城镇就业仍受到很多不合理限制。一些大中城市为了保证城市居民就业，限制农民进入某些行业和工种。农民外出就业要办理名目繁多的证件，面向外出打工农民的收费也过多、过滥。一些地方存在简单粗暴地清退进城务工农民的做法。现在许多城市面临就业压力，对进城农民工进行适当管理是必要的，但也要城乡兼顾，控制适度，管理得当。目前的一些做法既不符合市场经济的公平竞争原则，也没有真正起到引导农民有序流动的作用。

　　为此，首先要进一步完善和规范政府对劳动力市场的管理，清理各地区制定的对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，改变重收费、轻服务的做法。要坚决纠正简单粗暴清退农民工的做法。其次，要加快户籍管理制度改革。目前，小城镇户籍制度改革正在全面推开，个别大城市的户籍制度改革也有了较大的动作。事实表明，放开户口后并没有产生消极影响。今后要进一步加大户籍改革力度。从长期看，应当允许农民自由进城。这样有利于解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题，有利于城乡经济的发展。再次，考虑到大多数进城农民的就业并不稳定，需要保持流动就业农民原有土地承包关系的稳定，使农民形成在城乡之间“双向流动”的就业机制，这是保持农村乃至整个社会稳定的一个重要条件。

　　解决不同所有制企业之间的劳动力流动特别是国有经济部门的冗员问题是近期内的焦点问题。要加快养老、医疗等社会保障制度改革，使其尽快覆盖各种所有制类型的企业，同时，大力规范非国有部门在劳动时间、劳动保护及劳动报酬等方面存在的突出问题，确保劳动者的权益，解除国有部门劳动力向非国有部门转移的后顾之忧。另外，还必须更加妥善地处理旧体制形成的劳动关系，避免以国有企业老职工为代表的特定群体利益损失过度。

　　5.大力加强人力资源能力建设。

　　大力加强人力资源能力建设，是使中国从人口大国转变为人力资源强国的关键途径，也是解决就业问题的根本之策。应当看到，人不仅是消费者，还是财富的创造者；不断提高人口素质，就可以把人口多的压力转变为巨大的财富创造能力。世界上一些人口密度大的国家和我国一些人口稠密省区，之所以能够充分就业和实现经济的持续快速发展，经验之一就是积极推进人力资源能力建设，充分发挥人力资源对经济增长的决定性作用。近年来，随着教育和培训事业的发展，我国劳动者的受教育程度和职业技能均有显著提高。根据2000年第五次人口普查主要数据的公告，截止2000年11月，我国每十万人中具有初中程度的人数为33961人，同1990年第四次全国人口普查的23344人相比，上升了45.5%；具有高中程度的人数由8039人上升到11146人，上升了38.6%；具有大学程度的人数由1442人上升到3611人，上升了150.4%。2002年末，劳动年龄人口中，初中以上文化程度的比例为52%，其中大专以上文化程度占3%。技术工人中初级61.55%，中级35%，高级3.55%。总体上看，文化水平整体偏低，特别是技能素质偏低，是一个制约就业和经济发展的突出问题。因此，解决就业问题，不应作为一个被动的安置劳动人口的过程，而应看做一个主动通过人力资源能力建设，提高人口素质，促进经济加快发展的过程，从而使我国从人口大国变为人力资源强国，把人力资源优势转变为经济优势。为此，要千方百计调整财政支出结构，增加各级政府职业培训经费的投入，大力加强职业教育和培训，优化教育培训机构，提高培训质量。以适应经济发展和科技进步对劳动者知识水平和劳动技能提出的越来越高的要求。此外，医疗保健对人力资源能力建设也具有十分重要的作用。因病及其伤残丧失工作岗位的人员尽管比例不高，但他们将是社会的弱势群体。因此，通过加强全社会的医疗保健，对于提高人力资源素质，稳定社会就业，将会产生积极影响。

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