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 新浪专栏作者苏明。(新浪财经资料图片)
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苏明，1957年生于山西，经济学博士。现任财政部财政科学研究所副所长、研究员、博士生导师；1997年获国务院政府特殊津贴，同年入选国家跨世纪百千万人才工程第一层次学术带头人；兼任中国城镇财政研究会会长、中国农村财政研究会副会长、中国财政学会常务理事、中国投资学会常务理事，是国内知名的中青年专家。
6月5日-6月11日，新浪财经把一周的时间留给苏明。----编者按
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当前政府及财政支持就业政策存在的主要问题 6月8日 星期四
文/苏明
1.扩大就业仍有不少体制性障碍。一是劳动力流动存在明显制度障碍。在城乡和地区之间，虽然劳动力流动越来越自由，但户籍制度以及由此派生的涉及劳动者工资、社会保障待遇乃至居住、子女教育等各方面的歧视性政策对流动的影响极为突出，不仅全面提高了转移成本，也导致转移后的就业普遍缺乏稳定性。在不同所有制之间，由于社会保障体系仍然未能实现广覆盖，众多非公有制部门尚未纳入有效的制度体系，致使劳动力在所有制之间的流动，特别是从国有部门向非国有部门的流动难以顺利实现。二是有不少现行规定，如市场准入、职业资格证书制度等，不符合市场经济的劳动用工、劳动力流动规律和特点，制约了就业工作的开展。三是部分地方和国外促进就业的一些行之有效的做法，如政府购买公益性岗位，对招用下岗失业人员实行有条件的工资性补贴等没有及时形成制度、办法指导全国，促进就业还局限于定指标、出优惠政策、搞活动等传统方式，缺乏整套的促进就业制度办法。
2.“三条保障线”与再就业政策尚未形成良性互动机制。“三条保障线”与再就业政策紧密衔接，这是失业保险机制与就业机制的有效结合。但实际上目前二者的衔接效果不佳，尚未形成良性互动机制。一是有的地方下岗职工出中心再就业进展缓慢。中央文件规定，下岗职工在再就业服务中心的最长期限为三年，协议期满后要出中心解除劳动合同，而且原则上不再建立新中心，企业新的减员不再进入中心。但目前的情况是仍有不少下岗职工协议期满没有及时出中心，他们担心出中心会后失去保障和福利待遇，企业担心解除劳动关系所需的补偿金难以筹措，地方政府担心会影响社会稳定，造成部分下岗职工继续滞留再就业服务中心。二是“三条保障线”标准偏高，影响了再就业工作的有效开展。目前“三条保障线”标准一般与企业最低工资挂钩，随着最低工资的不断增长其标准也水涨船高，影响了再就业的积极性，使许多有劳动能力的青壮年也愿意成为低保对象。如，北京自1999年以来先后三次调高低保标准，目前已达到290元/人月，另外还包括房租减免、廉租住房、租金还贷、学生学费减免和上大学无息贷款、医疗救助等优惠政策。三是劳动就业政策不完善，隐性就业问题比较普遍。较高的社会保障标准及优惠政策，还形成了显性就业不如隐性就业的利益导向。据社会保障部的调查资料显示，约有70%的下岗职工从事有收入的劳动，其总的实际收入要高于一般在岗职工，出现了保障对象收入与一般在岗工人工资倒挂现象。除利益导向外，这还与就业标准的界定模糊和现行的就业登记、社会保障制度设计等因素有关。以上情况都导致了再就业政策效果不佳，再就业质量不高，加大了失业保险基金的收支矛盾。
3.失业保险基金的筹资及管理存在问题。首先，失业保险基金的总量增长相对于劳动力供求缺口不足。多年来，我国失业保险缴费强制性差，不少国有企业由于亏损严重或经营困难，无法或者不愿意为职工缴费；有的私营企业随意解雇工人，而不为他们缴纳失业保险费；地方财政负有补充失业保险费的义务，但一些地方受经济不景气的影响，没有多余的财政资金用于补贴失业保险费；农村集体企业的工人、转移到城镇的农民工没有被纳入失业保险制度。另外，1997年以来由于减员增效、企业破产以及机关事业单位的机构改革，我国城镇在岗职工呈现下降趋势，预计今后几年这一趋势还将继续，虽然有其它增加因素但总的缴费人数将有所减少，而且现在许多下岗职工隐形就业，却不缴纳社会保险费。这些因素都造成失业保险基金增长远远低于其支付的需要。从劳动力的供求状况看，2002—2010年我国的劳动力需求逐年有所增加，但供给量增加幅度更大，使得劳动力供求矛盾更加尖锐，劳动力供需缺口将会持续拉大，到2010年将达到顶峰，就业形势十分严峻。因此，按现有情况失业保险基金的减增因素与劳动力供求的缺口增大因素共同作用，使失业保险基金面临“洪峰”考验。此外，失业保险基金管理中的问题。一是失业保险金的使用不规范。按规定对申领失业保险待遇，但有的地方对并轨人员缺乏就业审核，无论就业与否都登记为失业人员，使不少已就业人员也享受了失业保险待遇。有的地方将失业保险金一次性发放，有的对未与企业解除劳动关系的下岗职工提前发放保险金，有的对失业人员不论参保时间长短一律按两年发放。二是失业保险金的省际间结余不平衡，调剂能力较差。按规定失业保险基金在直辖市和设区的市实行统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区政府规定，可以内部建立失业保险调剂金，由此产生了失业保险基金结余在省际分布不平衡，沿海发达地区较多，如到2000年江苏滚存结余为13.62亿元，浙江10.99亿元，广东11.82亿元，而中西部地区的青海、宁夏都不到1亿元。而实际上我国失业保险多是县市统筹，省级虽建立调剂金，但只占当年收入的1%—5%，调剂能力有限，目前已经有许多省市出现了当期赤字。这种状况既没有实现分担风险的目标，违背了失业保险制度的建立初衷，而且使有限的资金又未能充分发挥作用，导致体制效益低下。三是失业保险基金没有纳入预算管理，资金浪费严重。失业保险基金虽然有专户存储、专款专有的规定，但一直以来纳入财政预算管理，基本游离于财政有效监督之外，挪用浪费屡见不鲜。
4.政府财政投入结构和机制尚不完善。其一，在政府投入结构中，就业投入不足。政府促进就业政策的实现主要是通过加强劳动力市场建设，开展就业培训、指导和介绍等手段，各国政府为此投入大量资金。近年来我国对城镇企业人员的基本生活保障资金、失业保障资金投入较多，但对促进就业的资金投入明显不足。前者的投入是缓解暂时的困难，而后者的投入才是解决长远的问题，因为对于具有劳动能力的劳动者来说，真正想要的是就业岗位而不是保障资金。目前大多数国家改变了过去单纯依靠现金补助失业者的做法，而采取了促进就业的积极就业政策，加大促进就业的资金投入，相应建立促进就业基金和专项培训基金，我国现在各级政府每年用于下岗职工基本生活保障和再就业资金200多亿元，主要是确保基本生活和代缴社会保障费，这部分资金无疑对社会稳定起到了不可忽视的作用，但各级财政用于促进就业方面的资金比例较低。另外，按规定失业保险基金可用于职业培训和职业介绍，2001年失业保险支出157亿元中两项就业补贴的支出仅为13.5亿元，所占比例只有8.6%。显然，就业资金投入不足，已直接影响到就业规模的扩大和就业工作的开展。其二，政府财政投入机制不完善，下级依赖上级、地方依赖中央的倾向比较严重。按照现行规定，“三条保障线”和再就业工作实行属地管理，属于地方事权，所需资金主要由地方负责安排。但从2003年支出情况看，在272亿元下岗职工基本生活保障和再就业支持中，中央财政补助为171亿元，占总数的63%；在156亿元的低保支出中，中央财政补助为92亿元，占总数的59%。如果扣除中央财政基本不予补助的7个沿海发达地区，中央财政补助所占比例更高。这说明，不少地方在调整财政支出结构、加大资金投入方面尚未承担起应承担的责任。
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