苏明：失业与财政政策

　　

新浪专栏作者苏明。(新浪财经资料图片)

　　苏明，1957年生于山西，经济学博士。现任财政部财政科学研究所副所长、研究员、博士生导师；1997年获国务院政府特殊津贴，同年入选国家跨世纪百千万人才工程第一层次学术带头人；兼任中国城镇财政研究会会长、中国农村财政研究会副会长、中国财政学会常务理事、中国投资学会常务理事，是国内知名的中青年专家。

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失业与财政政策     6月7日  星期三

　　文/苏明

　　1.失业与财政政策的关系

　　总需求和总供给理论一般被用来解释人们为什么会失业。以凯恩斯学派为代表的总需求理论认为，在经济运行中，由于总消费和总投资不足，使总需求小于总供给，造成有效需求不足，从而导致就业总量难以达到充分就业的水平。因此，要提高就业量就必须刺激总消费需求和总投资需求。而以供应学派为代表的总供给理论则认为，在经济运行中，由于供给不足将减少就业量。而供给不足的主要原因是税率过高，税收的增加，一方面将减少生产要素收入，从而减少要素的有效供给，特别是供给弹性大的要素的供给；另一方面将提高要素成本，减少要素需求，最终减少就业量。因此，要提高就业量就必须大幅度减税。

　　总需求和总供给政策是政府解决失业问题的重要政策，具体主要采用的是财政政策工具。总需求政策是指通过增加个人与政府购买，刺激消费而直接增加总需求，间接扩大就业机会的政策。具体政策思路和主张是：(1)在经济周期内稳定总需求，即当私人支出收缩时应增加政府支出或减税；而当私人支出扩大时应减少政府支出或增税。政府支出和税收变化的作用，在于通过稳定总需求来消除经济波动。(2)将总需求稳定在一个就业和生产的高水平上，只要经济不在充分就业与生产的高水平上运行，就要增加政府支出或减税。

　　总供给的政策是通过刺激投资，促进生产而直接扩大总供给进而直接扩大就业机会的政策。具体政策思路和主张是：(1)降低个人所得税能够增加储蓄，增加投资，提高工作效率；(2)降低公司所得税，比降低个人所得税更能增加就业，因为这样能使单位成本不变而公司收入增加，从而增加劳动需求；同时，可以把资源从公营部门转移到私营部门，提高全社会的劳动生产率；(3)由于非雇员性质的个体、特别是小企业的所有主的供给弹性大，因此个人所得税率的降低能够提高小企业所有者的积极性，成为增加产量和增加就业的一个途径；(4)在降低税率的同时，要减少政府支出。

　　总需求和总供给理论与政策各自从需求和供给的不同角度，分析了“非自愿性失业”的导因，为我们解决失业问题提供了有益的政策思路。但是，这两大理论，尤其是总需求理论仅注重对财政政策的总量影响(如扩张性的财政政策将产生扩大就业总量的结果)的分析，而忽略了对财政政策的结构影响(如扩张性财政支出政策中不同的资本有机构成结构将对扩大就业总量产生不同的结果)的研究。然而，在既定的财政政策的条件下，财政政策的结构因素将对就业总量产生极其重要的影响，因此，我们有必要从政策内在结构的角度，更进一步地探讨财政政策的就业效应。

　　2.财政政策对失业的影响

　　——财政支出政策和税收政策的搭配与失业

　　当财政支出政策与税收政策组合结构同向搭配，实施扩张性财政政策，即同时增加财政支出且减少税收，通过财政收支的双重正乘数效应，扩大就业总量，减少失业。反之，实施紧缩性财政政策，减少财政支出且增加税收，通过财政收支的双重负乘数效应，收缩就业总量，增加失业。

　　当财政支出政策与税收政策组合结构不同向时，情况较为复杂，实施扩张性支出政策且同时实施紧缩性收入政策即增加财政支出增加税收，财政收支的正负乘数效应将相互抵消，其净效应将影响就业总量的同方向变化。反之依然。

　　——财政支出政策结构与失业

　　(1)政府投资政策结构对失业的影响

　　政府投资政策结构能够通过直接作用与间接作用两方面影响失业。依据资本有机构成的比例，可将政府投资区分为资本密集型与劳动密集型两种投资结构，而这两种投资结构将形成不同的经济增长方式，进而影响失业。

　　劳动密集型的政府投资结构将通过直接作用与间接作用影响失业。从直接作用来分析，在投入阶段，一方面较低的资本技术构成要求同一单位的资金需要更多的劳动力相匹配，从而使同等数量的投入资金能够发挥更强的吸纳劳动力效应(简称为“吸纳效应”)；另一方面较低的资本价值构成结构使同量投入资金中的更大一部分直接转化为劳动者的工资，增加更多人(尤其是低收入者)的收入，从而使同等数量的投入资金能够发挥更强的收入效应。在延伸阶段，较强的吸纳效应与收入效应将合并发挥出较强的消费效应。我们知道，平均消费倾向(APC)是随收入的增加而递减的，即收入越高，消费在收入中所占比例越小。换言之，收入越低，消费在收入中所占比例相对越大。由于劳动密集型的政府投资结构能够相对吸纳更多的就业者，增加更多人(尤其是低收入者)的收入，而低收入人群所具有的较高的恩格尔系数与边际消费倾向的特征，将通过较强的投资乘数效应发挥出更大的拉动有效需求的作用，最终带来显著扩大就业规模的结果。再从间接作用来分析，劳动密集型的政府投资结构将更多地引致资本有机构成低的民间投资，因为在同量政府投入资金中增加劳动力的需求比例，就会增加这些劳动者的消费需求，从而带动为满足这些劳动者消费需求的生产行业与服务行业的发展，而这些劳动密集型的中小企业和第三产业的发展又将产生更大的关联效应——拉动有效需求，扩大就业规模。

　　资本密集型的政府投资结构也将通过直接作用与间接作用影响失业。从直接作用来分析，在投入阶段，一方面较高的资本技术构成要求同一单位的资金需要更多的生产资料相匹配，从而使同等数量的投入资金发挥出更强的排挤劳动力效应(简称为“排挤效应”)；另一方面较高的资本价值构成结构使同量投入资金中的更大一部分转化为生产资料价值，减少了更多人(尤其是低收入者)的收入，只能使少数富人(主要是政府工程的承包者)的收入增加，从而使同等数量的投入资金只能发挥较弱的收入效应。在延伸阶段，较强的排挤效应与较弱的收入效应将合并发挥出较弱的消费效应。由于资本密集型的政府投资结构相对排挤更多的就业者，无法增加更多人(尤其是低收入者)的收入，只能增加少数富人的收入，而高收入人群所具有的较低的恩格尔系数与边际消费倾向的特征，将通过较弱的投资乘数效应制约扩大有效需求，最终削弱扩大就业的效应。再从间接作用来分析，资本密集型的政府投资结构将更多地引致资本有机构成高的民间投资，因为在同量投入资金中增加生产资料的比例就会增加对生产资料的需求，从而带动为满足这些生产资料消费需求的生产行业的发展，而这些资本密集型的产业与企业的发展又将产生更大的关联效应——相对缩小就业规模。

　　(2)政府采购政策与失业。政府采购政策结构主要是通过间接作用影响失业。依据资本有机构成的比例，可将政府采购的商品区分为资本密集型产品与劳动密集型产品两种采购结构，而这两种采购结构将通过扩张与收缩资本密集型产业与劳动密集型产业，发挥出不同的就业效应。一般而言，以劳动密集型产品为主的政府采购结构将通过促进劳动密集型产业的发展，产生较强的就业扩张效应；而以资本密集型产品为主的政府采购结构将通过促进资本密集型产业的发展，产生较强的就业收缩效应。

　　(3)政府转移支付政策结构与失业。政府转移支付主要包括社会保障支出、财政补贴支出、捐赠支出以及债务利息支出等，其中的社会保障支出(主要是社会失业保险支出)与财政补贴支出将对社会就业状况产生影响。

　　3.税收结构政策的就业效应分析

　　一般而言，政府采用减税政策能够通过刺激总供给与总需求，起到减少失业的作用；反之，政府采用增税政策就会起到扩大失业的作用。但是，如果我们进一步深入分析结构因素，则会发现即使在政府实行减税政策的条件下，由于减税的对象不同，也会对失业产生不同效应。

　　从对企业的减税来看，如果对劳动密集型的产业(主要是第三产业和中小企业)实行减税，则会产生较强的吸纳效应与收入效应，进而发挥出较强的就业扩张效应；反之，如果对资本密集型的产业实行减税，则会产生较强的排挤劳动力效应与较弱的收入效应，进而发挥出相对的就业收缩效应。

　　从对个人的减税来看，如果对低收入人群实行减税，甚至实行负所得税政策，则会产生较强的收入效应与消费效应，进而间接扩大就业量；反之，如果对高中收入人群减税，则会产生较弱的收入效应与消费效应，进而间接收缩就业量。

　　4.失业保障和就业保障政策对失业的影响

　　失业保障政策是指政府所实行的对劳动者遭遇失业风险时，为防止其收入中断而提供帮助，以保障基本生活需求的政策制度。而就业保障政策是指政府所实行的鼓励就业与再就业的政策制度。这一制度主要包括：一是政府所实行的鼓励企业扩大吸纳就业与再就业人员行为的政策(如减免税、财政补贴以及财政贴息政策等)；二是政府所实行的鼓励劳动者积极就业与再就业行为的政策(如减免税、提供接受教育及就业与再就业培训的补助与奖励费用等)；三是政府扶植社会就业与再就业机构(如社会就业指导与咨询机构、职业培训机构)的政策。

　　相比较而言，失业保障政策是一种消极的政策，它只能通过提高失业者的收入，扩大其收入效应与消费效应来间接影响就业规模；而就业保障政策是一种积极的政策，它能够从扩大劳动力需求、提高劳动力供给质量以及沟通劳动力供求信息等多方面发挥作用，产生较强的吸纳效应、收入效应以及消费效应，最终发挥积极的就业扩张效应。因此，从失业保障与就业保障的政策结构来分析，以失业保障为主导的政策结构不利于从根源上解决失业问题，而且在失业保障收入过高的条件下，还会起到减弱失业者再就业积极性的负作用；而以就业保障为主导的政策结构有利于从根源上解决失业问题，可能更是一种较优的政策组合。

　　概括地讲，财政政策是政府宏观调控的重要手段，由此决定在政府促进就业和失业治理中必须充分运用和发挥财政政策的职能作用。财政政策促进就业的作用首先表现在宏观层面，政府通过实施相机抉择的财政政策，拉动经济增长，进而促进就业增长。财政政策促进就业的作用还表现在劳动力市场层面，即实施消极的和积极的劳动力市场政策，前者主要是政府需对失业者提供必要的生活保障。后者主要是指政府向失业者提供就业公共服务，加强职业培训和职业指导、向就业弱势群体提供就业扶持等。政府实施上述的就业政策都离不开财政政策手段(包括税收政策手段)的运用。具体讲，政府财政通过安排失业生活保障支出、强化再就业资金预算实施各类支持就业的财税优惠措施等，对于确保实现政府促进就业的目标，降低社会失业率，具有举足轻重的影响。

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