苏明：财税政策应大力支持环境保护

　　

新浪专栏作者苏明。(新浪财经资料图片)

　　苏明，1957年生于山西，经济学博士。现任财政部财政科学研究所副所长、研究员、博士生导师；1997年获国务院政府特殊津贴，同年入选国家跨世纪百千万人才工程第一层次学术带头人；兼任中国城镇财政研究会会长、中国农村财政研究会副会长、中国财政学会常务理事、中国投资学会常务理事，是国内知名的中青年专家。

　　6月5日-6月11日，新浪财经把一周的时间留给苏明。----编者按

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财税政策应大力支持环境保护     6月5日  星期一

　　文/苏明

　　对于环境保护与财税政策的关系，我有三个方面认识。

　　第一，环境保护和政府的关系十分密切

　　应该说环保问题是非常重要的，国家各个层面都有共识。我国作为发展中国家，在发展的同时环保的问题非常突出，环境污染、水资源等各个方面问题很大。很多专家对中国的环保做了研究，基本看法是,中国在未来改革开放过程中环保问题有可能越来越突出，环保的形势非常严峻。

　　世界银行在1998年有一个专题报告，题目是《2020年的中国》。讲中国未来20年，中国改革发展的前景。这个报告认为中国未来20年总体上改革发展的前景是非常好的，因为中国作为一个发展中国家需求的潜力很大，要干的事情很多，增长发展的潜力很大。国内外实践表明，有需求就可以带动增长和发展，从理论上、实践上、政策上都可以证明这个观点。

　　同时，这个报告提出，中国未来20年在面临好的前景的同时也存在四大难题：

　　第一个难题就是中国在未来如何使经济长期稳定地增长下去，避免经济的大起大落，这是中国经济包括政府调控面临的一项任务，也是我们面临的一大难题。

　　第二个难题是粮食安全。为什么呢？中国人口很多，资源非常短缺，特别是人口和耕地资源矛盾非常大。粮食当前问题不大，但是，越往前走粮食供给和需求可能面临的矛盾会非常突出。

　　第三个难题就是环境保护。世界银行的专家认为，中国目前在经济增长的同时，有什么手段使环境保持一个好的状态，这是对政府、对国家的一个考验。我记得当时的报告提到世界上有十大污染城市，中国就占了七个，其中包括北京。现在北京的环境情况比前几年好得多，但当时北京环境污染的情况是非常严重的。

　　第四个难题是中国如何建立一个既充满竞争、又充满关怀的社会，这对中国来说也是非常重要的。这个问题实际上就是如何加强社会保障。这是外国专家对中国的看法，归结起来，四大难题是经济稳定增长、粮食安全、环境保护，还有社会保障。我个人看，这个判断基本上是正确的。当然，所讲的难题不一定很全面，但是思路非常好，一方面看到我们有好的前景，同时应该有忧患意识。这是从国内外专家的角度做出的判断，中国未来的环保问题非常突出，环保很重要。

　　怎么样解决环保难题，包括刚才讲的其他难题？我的基本观点就是解决这些问题，包括环保问题，在很大程度上要发挥政府的作用。我们将继续进行经济改革，更多的是要发挥市场机制在竞争中的基本调节作用。但是解决这些大问题，特别是环保问题，要特别注重发挥政府的作用。原因很简单，因为环境问题从理论上来看是一个公共产品，政府要干什么，政府的基本定位就要解决、提供公共产品，要把社会共同需要的事情办好，这就是在发展市场经济条件下对政府职能的基本定位。环保正好是一个公共产品，和政府的职能非常吻合。

　　国内外专家对政府职能作用做了很多研究。世界银行还有一个报告叫做《变革世界中的政府》，是1999年出版的。这本书讲得也非常好，比较实，从实证的角度讲了发达国家、发展中国家近一百年政府职能的变化情况。总的结论就是在近一百年，特别是二战之后，近五六十年政府的职能作用变化非常之大，总的发展趋势就是政府的宏观调控这一职能在不断地强化。当然在不同的国家、不同的发展阶段政府的职能是不一样的，中国和美国的政府职能不可能一样，国家不一样、发展阶段不一样，政府的定位是不一样的。

　　这个报告特别提出，不管是发达国家还是发展中国家，政府有五项使命，这五项使命处于政府的核心地位，不管是哪一类国家都需要做。第一就是要建立法律基础。第二要保持非扭曲性的政策环境，对社会的各个成员、各种所有制、各类单位政策要一视同仁。第三是投入基本的服务和公共设施，这是公共产品。第四是要保护承受力差的人群。第五是要保护环境。可以看出来前后观点是一致的，就是环保与政府的关系非常密切，环保是公共产品，不管是发达国家还是发展中国家，包括中国，当前和今后要想办法加强环境保护。

　　第二，支持环保是政府财政的重要职能

　　政府和财政的关系非常密切，财政在当前和今后要加强对环保的支持，这可以从两个角度来看：

　　第一个角度是财政支持环保符合公共财政的改革方向。从我们国家的情况来看，支持环保跟财政的改革方向是完全一致的。我们国家在计划经济条件下，财政的基本特征是无所不包，财政对于社会再生产的各个方面，对生产、流通、生活各个方面都参与了，而且在历史上，我们的财政体制是统收统支，社会企业各方面的支出都由财政来安排。在统收统支的体制下，财政有相当大的一部分是用于建设等各方面的支出，基本上由财政包起来。这是我们国家财政历史上的基本特征。现在大的背景变了，在市场化的条件下，财政改革的基本目标就是要发展公共财政，实际上，改革开放20多年来，财政改革正在一步一步往这方面走。

　　什么叫公共财政？公共财政的基本定位就是要解决社会共同需要的一些事项，要向社会提供基本的公共产品，包括准公共产品。我感觉，这是在改革开放的总体框架下财政今后的主要发展方向。在这个框架下，财政政策、财政活动改革的方向要有进有退，有所为有所不为。就是有些事项要加强，有些要退出。要对教育的问题、科技的问题、环保的问题，包括我们国家一些非常重要的战略性产业给予必要的支持，这是需要加强的领域。有些事项要通过不断的改革不断退出，包括国有企业改革发展的一些传统支出，既不是一点不支持，也不是像过去那样对国有企业的支出完全由财政包起来。与事业单位的关系也要改革，也要不断理顺。财政改革的方向是有进有退，按照市场经济的要求有些要加强，有些要退出，环保这么重要的问题，是我们国家当前和今后都应该加强的重要领域。

　　另一个角度是财政支持环保符合国际化的大趋势。经济比较发达、财力比较雄厚的国家，特别是发达国家，或者叫市场经济国家，我们对他们的财政结构做了很多的分析，基本的发展趋势或者是财政结构变化的重大趋势，就是社会性支出、环保支出在财政支出中占的比重越来越大，很多国家占50%到60%，甚至超过70%，社会性支出主要就是社会保障，包括文化教育，还有环保，在发达国家这方面的比重是越来越高的。搞财政的喜欢数字，数字可以说明问题，比重不是一个简单的绝对量的扩大。

　　比如说美国的财政，在上个世纪初期1900年到1930年，美国财政收入占国民生产总值的比重大约10%到15%；从30年代开始到40年代末期上升了10个百分点，上升到25%；从50年代开始到80年代又上升了10个百分点，上升到35%；大约从80年代开始美国的财政收入比重基本上保持这个水平。法国、英国、北欧和其他的国家，从很长时间来看，财政收入占国民生产总值的比重总体上也在不断地提高，财政的钱越来越多，在这个背景下环保的支出占财政的比重也在提高。我们可以想一想这些国家对环保、对社会性的支出是多么重视，财政大盘子分子在变大，分母也在变大，支出是非常之多的。这不是一个国家的情况，很多国家都是这样的，大家都非常重视环保的发展。这对发展中国家，包括中国也是有借鉴意义的，我们今后的发展趋势应该是不断地加强环保、注重环保。

　　特别要指出的是，讲国外的情况只能是借鉴它的思路，完全照搬它的恐怕也不可能。因为一个国家社会事业的发展，包括环保的加强是建立在经济发展、财力雄厚的基础之上的，是根据它的国情来进行的。中国完全照美国或其他发达国家安排这么大的社会支出、社会保障，包括环保支出恐怕也不大可能。所以我们既要加强，也要考虑政府的财政能力，要量力而行，要积极稳妥地加强我们的环保事业。

　　第三，财政如何支持环保事业

　　财税政策对环保的发展应该说作用非常大，财政政策对环保的支持从大的方面讲包括几个手段，一是直接投入，通过预算的安排和财政支出直接改善环境、治理污染。二是税收政策，通过税收来限制一些污染大的污染源，通过鼓励性的政策来促进环保事业的发展。还可以利用政府采购政策等等。总之，要想办法从各个方面促进我们国家环保事业的发展。这是一个基本的思路。

　　具体怎么支持呢？一要想办法提高整个国家环保投入占整体GDP的比重。这是一个整体政策。从现在的情况来看，我们国家和发达国家环保投入的情况是完全不一样的，发达国家环保投入占GDP的2%到3%左右，有的超过3%。比如70年代美国大约是2%，日本在80年代末期超过3%，是3.4%，德国2.1%，英国2.4%，大概是70到80年代的数据，比较老一点。我们国家近几年加强的力度比较大，但投入比重还比较低，在2000年的时候，我们国家总体环保投入占GDP的比重大约是0.91%，所以跟发达国家的差距还是比较大的。我们一下子赶上国外是不大可能的，因为我们的经济还不是很发达，财政收入比重跟美国差得很多。美国财政收入占国民生产总值比重是35%，中国2004年大约是19%，我们的国力、经济总量跟美国差得很大，美国经济总量GDP大约是九万亿美元，2004年我们的GDP也就是11万亿人民币，总量差得很大，财政收入比重差得也很大，核心问题就是国力有差别。所以我们的环保投入比重一下提高到发达国家的程度是有难度的，但是，要想办法改善我们现在的状况，想办法逐步提高环保投入比重。

　　二要把财政的环保支出作为财政的经常性支出，确保财政的环保支出稳定增长。要想办法提高财政环保支出的地位，我们在财政预算支出中能不能考虑把环保支出作为预算支出的大类。这是个很细的问题，财政部支出最大的是类。在大类的下面再考虑一些细小的项目，包括环保的监测、污染的治理、环境的规划、环保信息、环境科学、行政管理，还有各类资源保护项目，这些子科目放在环保投入大的类别之下进行安排，也就是提升环保支出的地位。

　　三是国债要继续重视和加强环保投入。从1998年到现在，从国债的渠道对环保投入力度也是比较大的。考虑到我们国家宏观调控的需要，考虑到财政的风险，考虑到财政的可持续发展，长期国债还要继续维持。但长期国债的规模要不断下降，长期国债的投资方向要调整，要把对三农的支持，对教育的支持，对环保的支持，对社会保障的支持等重大事项作为财政(包括国债投入)当前和今后的投入重点。

　　四是财政包括国债对环保的投入，可以考虑用直接投资的办法，也可以包括通过贴息贷款的方式来支持。这个效益是非常明显的，发展环保项目可以贷款，但是利息由财政贴。北京这两年环保发展非常明显，投入很大，首钢的投入也很大。首钢在“九五”期间环保投入主要是节能，因为它是能源消耗大户，“九五”期间投入力度大致是9个亿，“十五”期间10多个亿，加起来大概是20个亿。我了解20个亿的主体是靠贷款，利用的统统都是贴息贷款，效果明显。所以要用财政政策和银行政策共同加快我们国家环保的发展。

　　五是中央要对一些重要的跨区域的生态环境保护项目加大支付的力度，比如在长江上游、黄河上游退耕还林、生态保护，这么大的事情让上游、西部地区干，自己干不了，一个是没钱，有钱也不一定愿意干，因为效益外流了。对跨流域、跨地区的项目，中央财政要加强转移支付的力度。

　　最后，要用税收政策来支持环保政策的发展。税收作用很大，但也不能过高地估计税收的作用，要恰当地把它的作用发挥好，也就是一方面限制、一方面鼓励。能不能考虑用消费税来保护我们国家的环境。我们国家消费税征收的范围有限，调节力度不够，所以要进一步发挥消费税的作用，对一些过度浪费的项目要运用消费税进行调节，包括环保方面。还要通过完善资源税与环境保护治理污染结合在一起，资源税也可以发挥作用。对我们国家环保事业的发展，包括对节能、节水等产业的发展，能不能考虑通过税收优惠来降低它的负担，降低它的价格，鼓励它的发展，推广它的产品在环保中的应用，这是鼓励性的。征收排污费是限制排污的重要手段，排污费有没有可能变成环境税。通过税收更加规范、更加硬化，使我们国家环保事业发展的资金保障更好一点。

　　(作者为财政部科研所副所长)

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