汤敏：雪中应先送哪些炭

　　

新浪专栏作者汤敏。(图片来源：新浪财经)

　　汤敏，新浪专栏作者，亚洲开发银行驻中国代表处副代表。北京大学中国经济研究中心、武汉大学、曁南大学兼职教授，长城金融研究所研究员,中国经济50人成员。

　　2月6日-2月10日，新浪财经把一周的时间留给汤敏。----编者按

　　                雪中应先送哪些炭     2月8日  星期三

　　文/汤敏

　　五中全会关于十一五的建议勾画出了中国社会以人为本，构建和谐社会的战略发展蓝图。然而，我们应该清醒地认识到，

科学发展观的实现是一个很长的过程。中国还是一个人均仅为1700美元的低收入国家，而且疆域广阔，条件各异，发展不平衡的问题比比皆是，不可能在短期内有根本性的改变。需要好几代人的努力，我们要有打持久战的精神与物质上的准备。一方面我们一定要特别防止给公众过高的期望，形成一个从国家现阶段的财力根本达不到的预期目标，以至于持有过高的期望，反而造成失望。另一方面，我们要抓住最关键、最紧迫，影响范围大的问题较快地加以解决，争取在十一五期间经济社会发展不平衡问题上有一个较大的突破。

　　与

商业银行不同，财政的支出要如同雪中送炭，那么，哪些是最急需，而在目前财政能力下又是可以解决的问题呢？要解决这些问题，又大概需要多大的财政支出呢?

　　我们认为，中国社会发展不平衡的重点在农村，而当前最紧迫地是建立农村最低社会保障系统，解决还没有达到温饱人群的问题。这一部分人群还在生存线上挣扎，不予以及时帮助，就有生存的威胁。同时，要加大扶贫投入力度，争取在十一五期间整村推进的扶贫方式能覆盖全国所有的贫困村。三是要基本上解决农村免费义务教育，全面建立新型合作医疗体系，减轻农民负担。这几条措施的主要受益者是八亿农民，特别是贫困农民。这些都是当前中国社会中最急切要解决的问题。 对稳定社会，减少收入分配差距，实现均衡发展都是必不可少的。 这些是公共财政最基本的职责，理应在政府新增预算中排在最优先地位。

　　要解决这些问题，肯定国家财政要出一大笔钱。我们试图做一些粗略的匡算。因资料的限制，我们的匡算可能不够准确。而且，最急需财政投资的公共项目可能也不止这些。我们提出这样的问题，目的是引起更多地讨论，让更多的人提出更好的方案，以加快和谐社会的建设。

　　一.尽快建立农村最低社会保障系统

　　中国农村扶贫取得了举世瞩目的巨大成就。未获温饱人口农村贫困从1985年的1.25亿减少到2004年底的2600万。 剩下的未获温饱的农村贫困人口(即人均年纯收入低于680元以下的人口)主要是缺乏正常的劳动能力或基本生存条件的， 其中有 560万人为五保户 (占20%)， 979万人为残疾人口(占 35 %)， 800万人(占 28%)居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区, 最终需要搬迁移民的。剩下的未获温饱人口中，有相当大部分也是患有长期慢性疾病或体弱多病丧失或部分失去正常劳动能力的。对这几部分人口继续沿用开发性扶贫方式，不仅成本很高，而且也很难根本解决问题。

　　应该尽快建立覆盖整个农村的最低生活保障制度，以解决未得温饱人群生存的问题。 这就能从制度上彻底解决了所有农村人口的基本生存权问题，可以极大地减小和避免因温饱问题解决不当引起的社会问题。 建立农村最低生活保障制度，使城乡居民都享有最低生活保障的权利，有利于减小城乡间和农民之间的收入差别，从而为实现全面建设小康社会的目标创造比较有利的条件。

　　国家统计局资料显示，2002年底人均纯收入低于627元的农村人口为2820万人，他们的平均人均纯收入为531元。亚洲开发银行用2002年的数据测算， 如把农村最低生活保障线确定为627元，对人均年收入不足627元的全额补足，供需要大约27亿元。近年来，农村贫困线提高为668元。以此计算，农村低保需要大约50亿人民币左右。 中国农村绝对贫困标准是根据满足普通农村人口的最低生存需要的食物(即每人每天2100大卡的热量和最低必需的蛋白质标准)和非食物消费需要制定的，食物支出部分占全部支出83%。从中国目前的经济发展与生活水平来看，农民人均收入达到这一标准，平均来说，应该能维持最基本的温饱水平。这一标准低于人均1天1美元的国际贫困线，但是事实上各国的最低保障线也往往是低于贫困线的。

　　二.覆盖所有的贫困村的整村推进式扶贫

　　除了2600万极贫困人口之外，农村中还有着将近6000万人均收入低于860元人民币(低于人均一天一美元的国际扶贫线)。帮助他们脱离贫困，也是公共财政的首要任务之一。

　　在众多的扶贫方式中，整村推进式的综合扶贫方式即通过参与式的方法，在一个村的范围内根据需要同时实施从道路、供水等基础设施，到教育、卫生等社会发展项目，还有种、养殖业等增收项目等。多种类型的扶贫项目，使项目之间能够相互配合，扩大扶贫效果。国家扶贫办已经把整村推进定为未来扶贫的主要方式.

　　然而，由于扶贫资金的不足，按现在的投入水平，对于很多的贫困省来说，需要将近20年才能使每个贫困村能覆盖一次。

　　据国家扶贫办的数据，目前，全国共有14.8万个贫困村，截至今年年底，已有4万多个村已经完成了一轮整村推进的扶贫投资。余下的10万多个贫困村如在“十一五”期间都覆盖一遍，共需财政扶贫资金1250 亿元，减去当前每年150亿人民币的扶贫资金，据国家扶贫办的计算，未来五年内每年财政要多拿出150亿人民币投入扶贫。这样才能保证在“十一五”结束后使全国的贫困村彻底地改变面貌。配合农村低保系统的建立，大体上解决了中国农村的贫困问题。

　　三.实行对农村与城市贫困人群的九年免费义务教育

　　九年义务教育制度是一项深得民心的好政策，对提高入学率和改善基础教育状况发挥了不可估量的积极作用。鉴于义务教育的公益性与普遍性原则，国家已经确认义务教育为政府的份内职责。但是，由于中国义务教育的学生基数大，财政底子薄，在过去很长一段时期内，国家财政虽然负担了绝大部分经费投入，但学生家长也要负担部分费用。 最近,政府决定要在未来两年中实行农村免费义务教育, 把学生家庭，特别是农村学生家庭与城市贫困家庭从义务教育的重负下解放出来。这是中国教育史上的又一重要里程碑。

　　从国际比较看，免费义务教育是大多数国家的共性选择。发达国家从早期的6年义务免费教育制度，逐步提高到8年、10年，最终实现包括大学和幼儿园在内的广义免费教育制度。在发展中国家，免费义务教育也十分普遍，亚洲国家更是以重视教育著称，大多国家都已实行免费义务教育。根据亚洲开发银行用2003年的数据的匡算，实行农村免费义务教育，财政每年要增加开支在210亿到845亿元左右。如分两年实行, 每年要增加财政支出约105亿至422亿之间。

　　四. 建立一个覆盖全体农民的新型合作医疗体系

　　中国农村卫生条件比较恶劣，因病致贫已经成为农村贫困的最主要的原因之一。在改革开放前，中国曾用很低的成本建立了举世瞩目的合作医疗制度，农村三级预防医疗保健网以及乡村医生队伍。改革开放后，原有的合作医疗体系随着人民公社的解体而崩溃。为解决关系到八亿农民健康的大问题，建立新型合作医疗体系为“十一五”期间的重要任务。新型农村合作医疗是以大病统筹为主的农民自愿参加，政府提供一定补助的医疗互助制度，根据试点的经验要使全体农民参加新型合作医疗组织，以每个农民政府补助20元计算，共需要财政资金160亿元人民币。根据社科院政策研究中心在陕西洛川做的试验，如把小病统筹及公共卫生服务加入，配合农民的医疗合作组织，每个农民每年还要加10元钱，政府要多拿10元钱。

　　据此，建立包括公共卫生服务在内大小病均统筹的新型农村医疗卫生体系，财政每年要拿出240亿人民币，如分五年逐步实行，则每年新增财政支出为50亿元人民币。

　　五.贫困大学生全免学费

　　从1999年以来的大学扩招对我国经济以及社会发展的贡献是有目共睹的。大学扩招不但使我国高等教育的规模发生了历史性变化，也对人们的教育理念形成了巨大冲击。然而，扩招的同时也出现了一系列的新矛盾，最突出的为高学费使部分贫困家庭学生上大学难的问题。这个问题得不到根本上的解决，会严重影响高校继续扩招以至阻碍高校的进一步发展。大学生还是社会上最活跃的一个群体，处理不好，还会影响社会稳定。

　　解决贫困大学生上学难的问题，不能靠减少学费，因为对于人均收入不足1000元的农村贫困家庭来说减少到3000元，他们也是交不起。即使是借了

助学贷款，由于家庭负担太重，他们也可能还不起贷款。因此，要从根本上减轻贫困大学生的负担，最好的办法是跳出当前“一刀切”式的收取学费的方式，对贫困大学生学费全免。国际上通行的办法也是对家庭确实困难的优秀人才给予全免学费。据统计，在高校中真正十分贫困的大学生占大学生人数的20%左右。根据2004年全国高校招生447万，每个学生学费5000元计算，需223亿/年。如果有大学与社会消化一半，则财政每年要多投入110亿元。当极贫困的大学生享受全部免费的大学教育后，助学贷款就可以从现在的扶贫的职责转向全体大学生，国家就可以少贴息，或不贴息，使之成为一般性的商业贷款用以解决中等收入家庭的困难。

　　五.国家财政的承受能力

　　至此，我们可以推算，要在“十一五”期间基本上解决上述的农村中最急需的几项内容，财政每年要至少多拿出465亿人民币。我国近年来每年新增财政收入为5000亿元。用新增财政收入10%左右就可以基本上解决这些急切需要公共财政投入的重要问题。也就是说，即使是在现有的政府支出格局基本不变的条件下，在当前的财力下，完全可以做到的。

　　如果上述的措施在“十一五”期间都基本上能实现。八亿农民每个人都能受益。特别是解决了农民的教育与医疗这两大负担，平均每年直接多给农民补助380亿元。减少了农民的负担就等于增加了农民的收入。这是在减免农业税后大举减轻农民负担的又一重大举措。

　　在上述的措施中，贫困农民，特别是极贫困的农民受益最大。对他们来说，不但享受到了与其他农民一样的免费义务教育，大小病统筹等措施，他们还通过整村推进式的扶贫方式，大大改善了他们的生活与生产条件；通过整村推进中种养殖等增收项目能使他们增加收入。对于极贫困户来说，他们能享受到农村低保的照顾，生活有了基本保障。他们的子女上学也全部得到免费。使他们的下一代能够摆脱贫困。

　　我们说这些只是“十一五”期间最基本的新投入，在公共财力允许的情况下，国家还可以投资更多的利国利民的项目。在保证上述最优先项目的资金投入的前提下，政府“雪中送炭”的投资单子中还可以加上另一些重要问题。如农村基础设施、节能、环保、农业投入、职业教育、农民工子女受教育、等等。

　　以上的计算，是建立在现有的政府开支格局基本不变的前提下的。要真正实现的政府职能转变，政府要在属于公共财政的领域中有所作为，还要考虑事情的另一面，即要找出那些政府有所不为的领域与项目。政府从那些竞争领域中退出，从那些民间资本愿意进入的行业中退出，就可以腾出更多的财力来支持公共领域的投入， 使市场更活跃，发展更平衡的和谐社会。

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