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王玉华
美国政府在社会管理和国家管理方面有很多成功的实践，成功背后有一套高效的运作机制在起作用，而机制的形成有一个过程，明析其改革的路径选择和联邦政府的职能分化对政府层级职能变革的推动，对我国政府管理社会的职能改革、体制创新会有启发意义。
上世纪90年代美国政府创新的背景
1. 美国政府创新的理论背景
20世纪90年代美国政府创新起源于《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》一书。这本书在大量实证分析的基础上提出了行政改革的十大原则，受到了联邦政府的高度重视，并形成了美国政府创新运动的框架。1993年美国政府指导政府改革的“戈尔报告”，就是吸取了其中政府创新理论的精华。戈尔报告的题目是《从繁文缛节到以结果为主——创造一个花费少、收获多的政府》，它既是美国各级政府在90年代初期行政改革的经验总结，也是指导美国90年代政府改革的实践原则。
《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》一书的主要观点是：官僚体制作为工业时代的产物，已经不能适应信息社会的时代要求。传统的官僚主义政府治理模式正在出现，按照政府创新理论的十大原则推进政府改革，新的政府治理模式终将会完全替代传统的官僚主义治理模式。
政府创新的十大原则是：第一，起催化作用的政府。政府对公共问题的解决处于高屋建瓴的引导地位，成功的政府不是事无巨细地大包大揽的政府；第二，社区拥有的政府。政府将控制权由官僚机构组织转移到社区民众手中；第三，竞争性的政府。政府应该把竞争观念及机制引入公共服务的供给过程，打破以往的垄断格局；第四，具有使命感的政府。应该改变政府以往只对规则负责，不对结果负责的陈旧管理哲学，引导政府重产出、轻投入，重结果、轻过程；第五，以结果为导向的政府。引导政府对其施政结果负责，倡导节约，杜绝浪费；第六，以顾客为导向的政府。政府应当满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要，把资源集中在给顾客提供服务，并为顾客提供多样的选择上；第七，有事业心的政府。政府除了思考预算费用如何花费以外也要考虑如何增加财源；第八，有预见的政府。政府应该重视问题的事先防范，未雨绸缪；第九，分权的政府。强化政府雇员的参与和协作；第十，以市场为导向的政府。根据不同的公共问题选择适合市场机制的解决方式，而不局限于政府的垄断解决方式。十大原则的核心是政府需要像企业家一样追求效率，企业把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方，企业化政府也不例外。
2.美国政府创新的现实背景
首先是巨大的财政赤字。美国政府创新直接的动力源是日益膨胀的政府财政赤字和越来越严重的政府信任危机。克林顿上任之初，美国面临着“自30年代大萧条以来经济前景最黯淡的时刻。”“经济持续低迷23个月，虽然衰退程度不深，但复苏速度之慢为战后之最，失业人口高达960万，而且不乏白领人士。全美中等收入水平的家庭收入下降了5.2%，尤其是政府赤字问题日趋严重，1992年美国国债累积达天文数字般的9204亿美元，相当于当年财政收入的3倍多，为当年国民生产总值的2／3。”
其次，全球化、信息化给政府带来的压力与挑战。全球化、信息化时代，大多数政府机构要完成日益复杂的任务，信息技术被广泛应用，政府机构要对公众的各种要求作出迅速、及时、恰当的反应，顾客要求公共服务的实质和有选择余地。这些新的现实给政府带来了巨大的压力和挑战。
再次，新旧矛盾冲突不断加剧政府面临严重的信任危机。70年代越南战争的尴尬局面，令美国公众失去了对国家领导人的信任。70年代美国经济出现滞后现象，人们以抗税的实际行动来表示对扩张的政府功能的怀疑和否定，公共选择理论、货币主义学派等经济理论对政府功能取向进行了系统的否定。麻烦不断的美国经济以及七八十年代的抗税运动，使政府成为公众利益团体、经济学家等的众矢之的，新旧矛盾冲突不断加剧，政府面临严重的信任危机。
90年代美国政府创新的实践
回顾克林顿和戈尔执政8年所进行的重塑政府运动，应当说取得的成果是相当丰富的，其中有很多成果是看得见、摸得着的。可以通过具体的数字和事例体现出来。
1.创造高效廉洁的政府。经过8年的重塑，美国的政府规模，财政开支和行政规章已经大大精简。“从1993年1月到2000年9月联邦政府共裁减人员426200人，内阁14个部门中的13个部都精简了自己的规模，裁减了7.8万个管理岗位，” 清除了厚达64万页的各种规章法则，政府内部规章烦琐、手续复杂的情况有所改善，而节省下来的财政开支达1360亿美元。通过对小额办公用品采购的改革，以及利用信用卡降低复杂的审批手续，平均每年节省2.5亿美元。克林顿政府成了美国20世纪50年代以来规模最小的政府，联邦政府内部的跨部门协调机制、政府与社会的合作也得到了长足发展。
2.积极吸收信息时代的最新科技成果，建设电子化政府。美国作为信息时代的先行者，在建设政府信息方面已经走在了前面。“截止2000年9月，93%的美国政府部门已经建立了自己的网站。83%的政府部门在网上公布文件，72%的政府部门在网上提供有关工作日程安排方面的信息，66%的政府网站提供直接面向个人的服务。64%的网站建立了意见反馈机制，58%的政府网站安装了搜索引擎，37%的政府网站提供软件下载服务。”信息技术对于提高政府工作效率，改善政府服务质量，减低政府营运成本等方面发挥了重要作用，使得任何美国企业和个人坐在家里就可以全方位的获得他们想要的信息，免去了大量的车马劳顿之苦。随着政府的不断电子化和信息化，美国社会的政治面貌悄悄地发生了变化。
3.改进政府工作方法，加强社区自治能力，这是美国政府改造运动中值得关注的一项创新之举。美国社会在传统上是一个大社会、小政府的结构，社会具有相当强的自治传统和能力。但是，随着工业时代的来临，尤其在罗斯福“新政”之后，政府在社会中发挥的作用越来越大，政府取代了很多传统上由社会自我调节的领域，甚至出现了政府不断侵蚀社会自治能力的现象。克林顿提出的“第三条道路”改革和戈尔的重塑政府运动，在某种意义上是为了扭转这种趋势，重新恢复社会的自我调节、自我管理的能力。
4.企业化的政府是美国重塑政府运动的目标，也是这项运动的指导原则和精神实质。这实际上使政府回归到它的本源，更加明确了政府为公众服务的宗旨。衡量工作成绩的不是过程记录，例如登记了多少次交通违章，收缴了多少罚款金，而是工作的社会影响——交通顺畅率提高了多少，空气洁净率提高了多少，市民满意率提高了多少。通过重塑运动，作为一个有效率的政府，克林顿在8年来成功降低了食品的污染率，废气排放率，劳动事故率等一系列指标。
美国政府创新的启示
启示之一，实践“以企业家的精神改造政府”的理念和模式，塑造高效廉洁的政府。公共选择理论认为政府的基本职能是为社会提供公共物品，公共物品的连带性和不可排他性，决定公共物品的提供者很难从中获得全部收益。因而政府从其本源和性质上看只能是非赢利性的，它的终极目标是维护社会公平和正义。企业参与市场活动的主要目的是赢利，如何从最低成本获取最大利润的效率成为衡量企业成败的最高标准。基于这一基本差别，人们往往认为政府与企业分属泾渭分明的两个范畴，彼此没有互通之处。在衡量政府工作成绩时，人们也往往只看重公平的一面而忽略了效率问题。这种观念认识上的误区成为政府低效、浪费和官僚主义的庇护伞。
美国在重塑政府运动中最大的一项创新就是在观念上打破了政府与企业的隔阂。提出“以企业家的精神改造政府”，政府是公共物品的提供者，从它为社会提供物品和服务这一基本功能来看，政府与企业没有任何区别。虽然公共物品的特性要求政府必须保持公平，但是这丝毫不能掩盖政府应当遵循的效率原则。固然，政府提供的某些物品与服务很难通过客观标准衡量效率，例如国家安全、外交等等。不过绝大多数政府工作的效率和成果是可以衡量的。因此，克林顿与戈尔提出“以企业家的精神改造政府”，不仅具备重大的理论突破性，而且也具备相当的现实必要性和可行性。这个命题为改进政府的工作程序、提高政府的工作效率和成绩提出一系列创造性的思路。
启示之二，完善的法律体系及其有效的监督机制是美国政府创新的政治和社会基础。美国的政府创新是建筑在完善的法治和制度基础上的。法治是美国政治和社会的基础，一切社会政治活动都是在法律的基础上开展的。美国社会具有良好的尊重法律，遵守法律的传统，一部200多年前制定的宪法至今仍然是美国全部政治生活的基石。而美国的法律体系也相当完善，几乎到了无孔不入的境地，细致周密地规范着社会生活的方方面面。同样，美国政府在长期的制度建设过程中形成了比较完善的行政规则。指导和规范着公务人员的行为。此外，美国社会中存在着一股以新闻媒体为代表的监督力量，也有助于约束政府及其工作人员的行为。良好的公民法律意识、健全的法制体系，完善的制度结构为社会的正义提供了根本的保障，同时也为落实美国政府创新的一系列措施奠定了基础。如果在一个法律不周全，制度不完善、缺乏有效监督的社会里，给政府官员更大的自由裁量权，造成的结果恐怕是腐败的政府。
启示之三，美国发达的市场经济体系和活跃的学术研究为政府创新提供了思想源泉。在领导美国“重塑政府”运动中，戈尔采取的做法是很值得人们思考的。他不是召集一些政府官员，关起门来制定政策，而是打开大门走出去，广泛征集社会各界的意见和建议。在提出政府创新报告之前，戈尔通常都设立一个由专家学者、社会贤达、公司经理、政府官员组成的委员会，展开一系列开放式的研讨会，广开思路，集思广益地拟订政府创新的方向和措施。在激烈的市场竞争当中，美国涌现出一批成功的公司企业，他们在竞争中摸索出来的经营管理经验和模式成为政府创新借鉴的素材。同样，美国国内活跃的学术研究创造出公共选择理论，交易成本理论，经理人主义，代理人理论等一系列成果，他们也为美国的政府创新提供了大量启发性思路和成熟的理论铺垫。例如，美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒撰写的《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》一书直接启发了克林顿和戈尔的“重塑政府”运动，成为引导运动方面的一本指南。
成熟的市民社会体系为美国的政府创新提供了稳定的外部资源。社会与政府是主人与看门人之间的关系，而不是儿子与父亲的关系。社会是一个人与人关系的综合体，有其自身的独立性和内在运行规律，与此同时，成熟的市民社会具备一定的自我调节和平衡能力。当然这种能力有时比较脆弱，可能会发生紊乱和失序，在这个时候社会就需要雇用政府的强力来维持秩序和稳定。从起源上看，社会存在于政府之前，从性质上看，社会是本，政府是末。美国立国的政治思想明确坚持以社会为本的原则，在设计政治制度时千方百计地避免政府侵犯社会和个人自由的倾向。在其历史传统和社会文化方面，市民社会也始终保持了独立性和强大的活力。市民社会的存在使得美国社会在政府政策和权利结构发生变动时能够维持相对稳定，同时也能够防止政府权利的滥用，纠正极端化的政府政策。就像市场中价值规律发挥的作用是“看不见的手”一样，市民社会也在政治生活中发挥着看不见的调节作用，这为美国政府进行政府创新以及其他一切政治活动提供了一个稳定的前提环境。
结束语
美国的政府改革还在不断的前进当中，政府又面临新的社会问题和自身运作问题。以美国为代表的西方技术理性主义政治改革，也有其局限性：竞争白热化，人际关系开始疏离，造成人的精神家园的荒芜；对公共权利的信任，造成了行政权力的低下及其对社会控制的软弱无力；政府和社会的有效平衡被打破等等。美国政府的改革有鲜明的经验性和特殊性，至少在整个20世纪中，美国没有直接受到战争或灾难性的社会危害的冲击，社会在稳定中发展。具有深厚儒家文化底蕴的东方家园，只能有选择地吸收这些经验，以期在政府改革中实现社会的稳定与发展。改革总是要付出成本的，直接借鉴其他国家在发展过程中积累的知识和智慧，可以大大降低发展中国家进行社会发展规则完善和体制创新的试错成本，以较低的代价实现后发优势。
中美两国国情不同，美国的很多东西不能照搬到中国，但从管理科学的角度，不论那个国家的政府都有一定的相似之处，应遵循科学的管理规律。我们在政府创新过程中也应从美国的经验中借鉴许多有益的东西。
(作者系吉林省委党校副教授)
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