林毅夫：反贫困战略应以救急为主 低保线不宜高

    新浪财经注：此稿件为林毅夫教授2003年3月4日在第10届全国政协一次会议经济界联组会上的发言，此文为作者授权新浪财经首次独家全文发布，原文标题为《完善社会保障体系和增加城市就业的几点建议》。

　　林毅夫

　　自1978年底开始改革、开放以来，国民经济发展迅速，24年间国内生产总值年均增长高达9.3%，为同期世界各国之冠。城乡居民收入稳步增长，居民消费年均增长7.2%，生活水平有了很大的提高，初步实现了小康社会的目标。尤其，扶贫工作取得了举世瞩目的成绩，贫困人口从改革初期的2.5亿人，下降到目前的3000万人。过去20年，世界上生活于贫困线下的人口减少了一半，但是如果把中国排除在外，世界贫困人口的总量实际上是增加。

　　但是，在这些伟大的成绩面前，我们也必须认识到最近几年在农村地区农民收入增长缓慢，税费负担沉重，不少脱贫的农户，出现了返贫的现象。在城市地区，由于国企改革力度加大，不少职工下岗，安排再就业的任务繁重，同时，每年还新增800多万劳动力，登记的失业率已达4.5%，有些学者的估计则达7%。农村和城市贫困人口在最近几年的涌现是一个不容忽视的社会问题。以下就解决城乡贫困和相关的问题，谈几点个人的看法：

　　第一，在目前的城乡反贫困战略中，要处理好“救急”和“救贫”的关系。“救急”属于社会救济的范畴，“救贫”则属于最低生活保障的范畴。我个人认为在政府的反贫困战略中，要以“救急”为主，“救贫”为辅。主要的原因是如果以“救贫”为主，提高最低生活保障线，从发达国家的经验来看，会成为财政的巨大负担，有不少国家因此出现了财政危机。如果我国在未来提高最低生活保障线，政府只能是加税，或是多发票子。税加重了，经济发展的动力会下降，新增的就业机会就会减少，失业的人反而会增加，需要保障的人就会更多，只好进一步提高税率。这样会形成税率提高，需要保障的人增加，税率再进一步提高的恶性循环。如果，不提高税率，财政出现赤字，就必须多发票子，造成通货膨涨。通货膨涨实际上也是一种税，通货膨胀税对于失业拿最低生活保障金生活和已经退休拿退休金生活的人的伤害远大于还在工作有正常工资的人的伤害，而前两者正是需要保障的人。所以，救贫的工作只能把最低生活保障线订得很低，而且，以特定的失掉工作能力的人群为保障对象。对于有工作能力的人群，只能以救急为主，在他们因病、因为企业破产、或减员而失业时给与短期的救济。

　　第二，在社会保障和救济体系的建立及其改革当中，资金来源的稳定非常重要，要有一定的政策保证。但我认为同样重要的是怎样甄别需要救济和保障的人。许多国家的实证研究发现，真正得到救济和保障好处的人，经常不是特别需要救济、救助的人。许多真正需要救助、救济的人反而求助无门。如果这个问题不解决，发再多的钱也无济于事。怎样做好甄别工作，不能只靠立法，或寄望于行政体系的清廉，需要有一定的制度保证。在这个问题上，一方面可以依赖于传统的街道、邻里组织；另一方面，建议考虑按国际的经验动员一些非政府组织的力量来参与。

　　第三，我国的社会保障体系已由传统的现收现付模式改为“社会统筹与个人账户相结合”的模式，这是一个符合市场经济原则的改革方向。但是，过去国有企业的老职工没有个人账户的积累，新建立的社保体系中，现有职工个人账户的资金常被挪用，个人账户“空账”的现象严重。以致现在执行的实际上还是现收现支制。由于，我国在2000年超过65岁的老龄人口比重已达到7%，标志着我国已经初步进入人口老龄化社会，随着老龄人口的增加，将来社会保障的压力会越来越重，必须尽速解决个人账户空账的问题。最近，吴敬琏委员提出在国有资产管理体制改革之前，先划拨一部分优质资产给社保体系以添实老职工的“空账户”，这是一个值得认真研究的建议。

　　第四，增加城市就业岗位，吸纳城市新增和进城农村劳动力，以及提供下岗职工再就业机会，是解决城市贫困和增加农民收入的最主要办法。从长期来说，需要按十六大的精神，创造条件，毫不动摇地鼓励、支持、引导能够多提供就业机会的民营中小企业的发展。但是，就短期来说，目前

通货紧缩的势头还在，生产能力普遍过剩的问题未完全解决，新增投资的机会受限，就业机会难于增加。所以，消化过剩生产能力，解决通货紧缩的问题，是当前增加城市就业机会的关键。过剩生产能力是一种“存量生产能力”，如果能够在经济中找出一个在量上和其相当，有支付能力、有需求愿望，但因制度性或结构性的制约未能得到满足的“存量需求”，将这个存量需求释放出来，就能够较快地走出通货紧缩的困境。当前我国存量需求至少表现在以下四个方面，第一、第二两项是存量投资需求，第三、第四两项是存量消费需求：

　　1.我国过去限制外资进入以内销为主的生产、流通、服务领域。在庞大的国内市场的吸引下，许多外资想进入我国。2001年我国成为WTO的成员，落实WTO的承诺，开放国内的市场，将能吸引大量外资进入，增加投资需求。

　　2.改革开放之后，民营经济发展快速，民营企业家积累了大量的资金，但是，过去许多行业不许民营企业投资。按

三个代表的精神，给与民营企业同国有企业一样的待遇，民营经济的投资将大大增加。

　　3.加紧

银行改革，改善消费信贷，城市居民对住房、汽车等大项耐久消费品的需求也会大幅增加。

　　4.最后一项也是最重要的一项是启动农村消费。我国三亿四千万户家庭中，有三分之二的家庭住在农村，这是消费的主体。由于和生活有关的基础设施不足，使得即使在目前的收入水平下，农村仍有巨大的消费潜力未实现。如果按照今年年初中央农村工作会议提出的建设社会主义新农村的主张，将积极财政政策的资金更多地用在改善农村生活有关的基础设施上，农村地区将会出现一个购买家用电器的高潮，也还会掀起厨房革命、卫生革命，把许多制造业现存的过剩生产能力消化掉。而且这类基础设施项目小，使用当地材料，能够促进当地企业的发展。这类基础设施建设劳动投入密集，能够在农村创造出许多就业机会，增加农民收入。这类基础设施的改善也有助于提高农村生活质量，缩小城乡差距。所以，在农村的水、电、路等和生活有关的基础设施的建设将是“一石数鸟”的政策，也能使积极的财政政策“四两拨千斤”起最大作用，尽速消除过剩生产能力，恢复国民经济稳定、健康、快速的发展。

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