林毅夫：农村最低生活保障制度的保障面不宜过大

    新浪财经注：此稿件为林毅夫教授2004年3月在第10届全国政协二次会议上的发言，此文为作者授权新浪财经首次独家全文发布，原文标题为《关于建立、健全我国农村社会保障体系和减轻农民负担、发展农村经济的几点建议》。　　

　　林毅夫

　　十六大报告提出了在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度”，为研究此政策的落实，根据2003年6月在江苏省的考察和平时的研究，对建立健全农村社会保障体系，以及减轻农民负担、发展农村经济、增加农民收入、提高农民自我保障能力，提出以下几点建议：

　　第一、关于建立、健全农村社会保障体系的建议

　　(一)特殊群体的养老问题。因为工业化、城镇化土地的非农使用，永久失去土地的农民；最早实行计划生育的“无子户”和“双女户”，以及农村税费改革后“五保户”，这三类特殊群体的养老需要高度重视。江苏省分别采取的经验是“土地换保障”、的“财政补一点、集体出一点、个人交一点”、以及“纳入县级财政支出专户”等办法较好地解决了上述问题，以上经验值得推广。

　　(二)尽快确定农村社保发展方向，解决农村

社保基金管理问题。目前农村社保经办机构经费困难，影响了农保队伍的稳定，也增加了已经筹集起来的农村社保基金的安全隐患。为此，建议尽快进行全面、系统的研究，充分考虑各地的经济发展水平，采取因地制宜，分类实施的农村社保体系。同时，通过与金融管理部门协商，将各地分散的农村

养老保险农村养老基金作为 “协议存款”，以保证基金增值高于个人定期存款的利率。

　　(三)处理好农村新型合作医疗中“保大病”与“保小病”的关系。为防止农民因病致贫、因病返贫，“保大病”和“保小病”两个方面必须兼顾，。由于农民交费能力有限，个人

医疗保险基金的积累规模小，对“小病”不宜采取管理成本相对较高的个人账户模式。在推行新型合作医疗时，还应充分发挥农村初级医疗机构的公共卫生职能，强化农村医疗卫生资源的整合和基础数据的完善工作。在有条件的地区，加大政府投入，并建立多渠道筹资机制，确保合作医疗资金足额到位。

　　(四)有条件的农村地区可建立最低生活保障制度，但要因地制宜，谨慎从事。农村低保应该以因残、因老失去工作能力的特定人群为对象，同时要科学确定低保标准，处理好社会救助与发展经济的关系。对于有工作能力的人群，以救急为主，最低生活保障制度的保障面不宜过大。

　　(五)大胆实践，探索多样化的农村社会保障方式。根据我国目前发展水平，农村养老保障应该按照 “以家庭为主”原则来设计，在继续健全现行的农村社会养老保险和合作医疗的基础上，建议试行几种补充模式。(1)利用现有银行体系，以零存的方式，开展养老特别储蓄计划，政府给予贴息和免税。这是国外养老的一种重要方式，相对灵活，运作成本低，也不会增加农民的负担。(2)发展商业养老保险模式，这种模式既符合市场经济的原则，又满足不同的经济发展水平和不同交费能力投保人的需要。(3)试行集资式合作医疗与商业医疗保险结合模式，除采取多种形式的合作医疗外，可以将按照合作医疗保险的方式筹集的资金，交由商业性保险公司按照协商的保险合同承担赔付责任。

　　第二、关于减轻农民负担的建议

　　在农民收入有限的情况下，农民的负担越轻，自我保障的能力就越强。农民的负担主要用来养干部，江苏省在推行并镇、并村、并学校等一系列工作，在精简地方政府机构和干部方面取得了一定的成效。为了巩固税费改革的成效进一步减轻农民负担，提出以下两点建议：

　　(一)按照发展社会主义市场经济的要求，改革政府行政职能，减少干部数量。我国目前基层政府的机构仍然承担着许多计划经济时代的职能，江苏省和其他地方的县乡这几年虽然把七站八所合并成几个中心，并且减少了干部编制，但是职能照旧。为了完成工作，这些机构就又雇用了许多编外的人员，结果，有些县乡干部的实际数量并未减少。要真正减少基层政府的干部数量，必须让那些执行在市场中可以商业化经营职能的机构和政府脱钩，并打破政府垄断，允许私营企业进入这些领域。这样既可以减少干部数量，减轻农民的负担，又可以提高服务的质量，而且有利于私营经济的发展。

　　(二)进一步深化财税、干部人事制度改革，防止干部人数扩张。按现行的财税体制，许多县级和县级以下政府部门的人员工资和行政开支依靠该单位的收费和罚款来维持。虽然这些单位必须将所收的税费和罚款上缴到财政，但是并未真正做到收支两条线，上缴的罚款绝大多数返还给这些单位。最近几年有一个值得注意的现象，在越穷的地方县乡政府编外人员扩张得越快。这种扩张带来两个不利的后果：一是，这些地方政府的收费和罚款越多，企业经营的环境就越差，经济发展就越不好，陷入到一种恶性循环；二是，扩大编外人员成为某些地方官员寻贿受贿的一种手段，败坏了社会风气。建议地方政府的人员工资和行政开支完全按编制由财政拨付，地方政府各单位的收费和罚款不再返还给这些单位，各个单位不准自行决定和扩大编外人员。

　　第三、关于发展农村经济、增加农民收入的建议

　　农村社会保障问题的最有效解决办法是发展农村经济，增加农民收入，提高农民自我保障能力。对于发展农村经济，增加农民收入，有以下两点建议供参考：

　　(一)以金融改革为突破口，促进城乡非农产业发展。由于农业的特性，随着经济的发展，农业在国民经济中所占的比重会越来越低，因此，要提高农民的收入，关键在于将农村富余劳动力转移到城市和农村非农产业。发展劳动力密集的中小企业能够给农村劳动力的转移创造最大的就业机会，但是由于没有有力的金融支持，现在城市和农村的中小企业贷款难，发展受到限制。建议尽早制定有关法规，支持能适应中小企业发展需要的多种所有制的金融组织。

　　(二)建立健全全国统一的大市场，推动农村产业结构调整。建立全国统一的农产品市场，不仅有利于农业产业结构的调整，而且，当东部地区随着经济发展，粮食生产失去比较优势，自然会减少粮食生产，增加向生产粮食有比较优势的中部粮食主产区地区的购买粮食，粮食市场的价格将会相应上升，中部地区以生产粮食生产为主的农民也就能从粮食得到增产中得到增产增收的好处，东部地区的经济发展也就会成为中部粮食主产区的农民收入增长的拉动力。同样道理，东部越发展，就会从西部进口越多的资源密集型产品，成为西部农民收入增长的拉动力。这样中、西部农民的收入能够较快的增长，东、中、西部的经济也就能协调发展。

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