易宪容：谨防既得利益集团主导国家金融改革

　　易宪容

　　最近，国内的金融改革如火如荼，无论是银行改革，还是证券市场改革与保险市场改革都是如此。在这些改革的过程中，分立政策的影响不容忽视，本文将借助日本、韩国及台湾地区之经验教训对其作一点分析。

　　所谓分立政策就是指一国的某一公共政策在政策辩论、政策合法化以及立法过程中，不同的群体、部门以及政党之间在立场与政策主张、政策认知、政策工具选择等方面呈现严重的对立局面。正如David Mayhew等人指出的那样，政策分立的结果是，经常会导致政策滞塞、政策停顿及政策无效率，从而造成整个政府某些改革不成功。

　　对于中国目前的金融改革来说，政策分立的现象也较为普遍，如股权分置改革的分歧、国内银行引进战略投资者质疑、汇金公司注资证券公司的争论、国内信用社改革的疑问、房地产问题的争论等。在目前社会利益日益严重分化的情况下，不同部门、群体、利益集团以及不同的人从自己的利益出发，发表不同观点，原本是十分正常的事，也是社会进步的一种表现，但是当这种不同的意见或观点成了我们政府的政策分立时，问题就要另当别论了。这种政策分立的结果不是增加改革的成本，就是造成改革的低效率或无效率。

　　我们知道，金融业是一个管制性的产业，因为金融机构是社会大众所有的钱财管理机构，也是资本市场的供给者。而金融制度无论健全与否，都深深地影响整体经济、产业发展与国计民生。同时，金融业是容易导致系统性风险的产业。因此，世界各国政府都必须相应建立一套严格的监管措施及政策，如银行设立、分行扩展、银行业务种类、关系人贷款、金融检查等，各国政府都有严格的限制，并用相应的制度规则进行有效的规范。然而，无论是政府以金融业来推动经济发展，还是政府对金融业的管制都可能出现低效率或无效率，都可能出现管制或监管失灵。从世界银行的研究报告可以看到，从1970年到20世纪末，世界有93个国家发生112场经济危机。如美国1980年代的储蓄贷款金融公司的纷纷倒闭，1995年拉丁美洲国家金融危机，1997年的亚洲金融风暴等。因此，一国政府对金融业采取什么政策，不仅决定了一国金融市场的稳健性，也决定该国经济能否持续发展。

　　我们从日本、韩国及台湾地区上个世纪经济发展的路径来看，它们为了维持高度经济成长，政府超越资本市场法则，往往以宽松货币政策对企业进行融资。为了拔高企业成长，甚至于会出现政府为企业举债的情况，如韩国早年对重

化工业、钢铁、电子产业的支持就是如此。可以说，金融是为服务产业而存在，为追求经济发展与工业目标，金融成了产业的融资工具，一旦企业财务流动性不够，政府就要求金融机构展延贷款。企业面临经济周期走入低谷时，政府就要求金融机构入市为股市护盘，其结果是股市成了一个政策市，银行的不良贷款增加。这虽然对工业的发展起到了立竿见影的作用，但是却造成了金融系统问题重重。日本从1990年代开始经济就低迷不振，而1997年的亚洲金融危机则是对韩国及台湾地区敲了警钟。近年来，这些国家和地区都大刀阔斧地进行了金融改革，但由于所采取的政策不同，其成效也殊异。而日本与台湾地区近年来金融改革成效不彰的原因所在，就在于金融政策的分立性。

　　比如，日本从1994年陆续爆发金融财务危机，到1998年才通过“金融机构再生关系法”与“早期健全法”等关于金融改革的法案，并在总理府下设立“金融监督”。也就是说，日本在面临金融危机时，只是采取被动方式应对，只图事后补救。特别是由于利益集团对日本金融危机认识不同，各自的利益关系不同，这就使得日本的金融改革不仅无法达成对金融改革的共识，更无法形成对金融改革全面的规划，政府对有危机的金融机构的救助也因此迟迟无法进行，即使后来进行了，也是公共资金救助的金额赶不上不良贷款的增加速度。

　　对于台湾来说，面临着“分立政府”而衍生出“分立政策”的政治格局，执政党所推动的金融改革方案，往往容易受到在野党的严重监督与制衡。这样，不仅导致金融法规迟迟难以推出，而且导致金融重建资金无法扩展，如金融改革筹集资金受限、适用范围受限、不良贷款处理方式及工具受限等，从而使得台湾的金融改革面临巨大的困难。其原因就在于朝野对金融改革政策的认知分歧及金融改革政策选择工具的不同。而结果是，2002年底，国际信用评级等机构以“台湾在金融与财政改革脚步迟缓”为由，宣布将台湾主权评级下降一等级。有经济分析员指出，从2000年以来，台湾的主权评级开始恶化，突出显示了台湾金融改革的滞后，而台湾金融改革滞后的最根本原因就是“分立政策”的结果。

　　1997年金融危机后，尽管韩国行政机构也面临着“朝小野大”的政治格局，即韩国表面上也有分立政府，但却没有分立政策。面对着当时的国家危机，全社会上下万众一心都有要坚决改变以往陈旧的金融体系的决心，加上行政机构积极推动，民意机构高度支持，从而形成了韩国金融改革的政治魄力，因此形成韩国朝野对金融改革高度共识，而金融改革的政策工具选择上也较少歧见，从而使得韩国的金融改革大刀阔斧地进行，并且取得好成效。1997年以来，韩国政府动用26.5%GDP来解决金融危机。经过几年改革，韩国银行的资金充足率已由1999年7.4%上升到2001年的10%，银行不良贷款率从1999年的12.9%，下降到2001年3.4%，整体金融机构盈余绩效从1999年的负9.7万亿韩元改变为2001年的正5.3万亿韩元。整个韩国的金融体质得到全面的改观。而韩国金融改革成功的经验有三：一是当时国家危机意识的压力；二是韩国政府处理金融危机是在整个社会及政府共识下进行；三是金融改革透明性，不但定期公布白皮书，而且有系统向国会报告等。

　　以此来对照目前中国的金融改革，尽管近年来各方面取得了不少成绩，但是中国金融改革过程中所面临的政策的分立性随处可见。比如，出台一个关于股权分置改革的规则，往往是几个部委联合参与；出台一个关于房地产宏观调整的政策要七个部委签名；甚至于一个部委出台一项政策，却马上遭遇另一个部委反击，如央行出台了关于房地产金融的121文件，却立即遭遇到另一个部委主持下以国务院名义的另一个文件来取消；一个部委出台一份研究报告，另一个部委新闻发言人出来反对等。

　　这些现象说明了什么呢？主要说明我们金融改革或我们政府政策的分立性。可以说，尽管我们的每一次金融改革都会涉及到方方面面的利益与关系，尽管这些关系需要不同的部委、部门的协调才能更好落实，但是这种协调如果表现在政策的分立性上，那么不仅无法达成金融改革上的共识，更无法形成反映整个社会利益的法律与法规，而在这种情况下，势力强大的既得利益集团往往会成为整个法律法规制定创立的主导，从而让整个国家的金融改革偏离既定目标。

　　从目前的情况来看，分立政策可能成了我国金融改革的严重障碍，已出台的不少政策看上去很民主，政府决策也很民主化，但实际上不仅付出了高昂的成本，而且也可能成为某些利益集团谋利之工具。从前述国家和地区的经验教训不难看出，我国的金融改革如果不能从这种分立政策中走出，那么要想取得很好的成绩是不可能的。因此，如何从分立政策走出，不仅是当前我们政府迫切需要考虑的问题，而且也是中国金融改革成功的必由之路。