曹远征：公共事业公私合作利于实现效率最大化

　　曹远征

　　公用事业的发展程度及发展状态直接影响着城市现代化，进而影响着经济社会现代化的进程。而以效率为导向的公私合作制，有利于形成公共部门与民营部门的各自资源互补，使合作双方各展所长

　　公共事业：悄然兴起的制度变迁　　

　　长期以来，无论是在计划经济国家还是市场经济国家，公用事业的发展都被认为是国家的责任，应由国家投资，国家建设及国家经营，是标准的公营事业，并带有公益性质。这样做的理由不仅是因为公用事业投资周期长、收益低，私人部门无力负担也不愿负担，而且更为重要的是存在着“市场失灵”，私人部门经营会有损于公众利益。作为公用事业产业主体的公共部门，采用垄断经营的方式尽管是次优的，但也是惟一可行的制度安排。

　　然而，随着经济社会的发展，维持公用事业的这种制度安排已日显艰难。从表面上看，作为公用事业行业原有提供主体的公共部门的供给能力，已难以满足日益增长的需求，而其长期的巨额亏损又成为政府巨大的财政负担，财力不足制约了投资，使供给的数量难以增长，质量难以提高。

　　从深层次上看，一方面，随着居民收入的提高，消费者主权的诉求日渐高涨，产生了用商业规律约束公用事业生产与销售，从而实现用更低成本享受更好的产品和服务的社会要求。另一方面，或许更为重要的是，由于资源的稀缺性，持续的经济发展就必须以效率为导向。以私人部门作为产业主体，结合竞争机制的市场化制度安排是符合效率性要求的。而公用事业一般具有的收入稳定、现金流充沛等特点，对追求稳定回报的社会资金具有强烈的吸引力。于是在政府财力难以为继的条件下，消费者的要求与私人部门投资的冲动共同导演了在公用事业领域中的制度变迁。

　　这场制度变迁发端于1980年代的西方发达国家，到本世纪已蔚然成为世界现象，无论发达还是发展中国家都卷入其内。这种悄然兴起的制度变迁，虽其形式各异，但本质是充分发挥公共部门与私人部门各自禀赋优势，进行相互合作的制度安排。这就是所谓的公私合作制，亦称之为公共民营合作制(public-private-partnerships，PPPs)。

　　公私合作制的三大特征

　　公私合作制在这里是指多方参与、结构复杂，在政府监管下商业化运营的基础设施，主要是公用事业的一种制度安排。通常，公私合作制表现为“国家私人合营公司”的形式，即政府(如中央政府部门或地方政府)利用竞争机制(如招标)选择民营合作机构，由民营合作机构组成特殊目的公司，负责项目的筹资、建设及经营等，而政府则以某种承诺(付费协议等)对特殊目的公司的筹资等市场操作环节提供支持，其中，公私部门要签署特定合同，明确双方的权利和义务以确保项目的顺利完成。具体看，包括合同承包(如运营维护协议和管理协议)、租赁、特许经营(如BOO、BOT)等十余种形式。随着实践的不断深入，更多、更具体的形式仍在不断创新。并且，上述多种形式，既可以单独采用，也可以进行组合，从而形成了一个具有广泛适用性的谱系。

　　综观各国公私合作制的实践，有以下几点启示：

　　首先，公私合作制是以效率为导向的制度安排。采用以公共部门作为产业主体、垄断经营的组织形式，不可避免地会造成效率损失，而在公私合作制的制度安排下，产业运营由私人部门主导，不仅在资金筹集和管理方面具有优势，而且还具有更敏感的市场边际反应能力，具备更强的制度创新能力，从而有明显的效率提升作用。更为重要的是，公私部门签署特定合同的过程，实际上是既包含私人部门间、又包含公私部门间的竞争的过程。前者，即私人部门竞争以获得专营权(市场准入制度)；后者，即在合理界定专营权的基础上，公私合作双方对所承担的风险、以及受风险因素影响的其它契约要件(如收益、投资职责等)进行理性判定并选择的过程，从而体现出不同主体(特别是私人部门主体)的市场效率。

　　其次，以效率为导向的公私合作制并不排除公共部门的作用，而某些行业所具有的特殊性，又决定了公共部门必须在运营中承担更多的责任。如在自然

垄断行业中，垄断的经营无疑能够实现规模经济和范围经济的最大化，但垄断企业以自身利益最大化为导向的自发行为，也必然产生与最优效率要求间的冲突。这意味着，在这一类产业中，在引入私人部门进行经营的同时，公共部门仍应具有特定的功能。旨在发挥这些特定功能的不完全对称性的制度安排，有利于形成公共部门与民营部门以各自资源互补基础上有效制衡合作机制，使合作双方各展所长，从而实现效率的最大化。

　　再次，采用公私合作制，决定了政府的职能必须重新定位或调整，建立符合市场经济规律的第三方监管体系。这就要求政府对公用事业的直接管理模式转变为间接监管模式。所谓间接监管模式是指建立相应的法律法规，在赋予或保障被监管企业拥有相应的权利的同时，必须要求这些企业履行规定的义务，而独立的监管部门依法进行监管。其监管的核心体现在市场准入、价格形成和公共服务义务等方面上。其意义在于督促运营企业为社会公众提供不间断、可持续的价廉物美的产品和服务。这是一种建立在市场机制基础上的独立监管，从而有别于传统的依赖行政权力的政府直接管理模式。

　　如何设计适合中国国情的公私合作制

　　虽然在国际上，公私合作制的实践已经取得了巨大的成绩，但任何制度安排都是在特定的环境背景下进行的。对中国而言，公私合作制毕竟是舶来品，这意味着，公私合作制在中国的实践中必然会面对一些崭新的问题。

　　首先，是适用性问题。理论上，公私合作制几乎适用于所有的传统意义上的由公共机构运营的公用事业。但实践上确有一些公用事业不适于采用此类制度安排。某些具有重要意义的公共服务领域，如消防服务，必须完全遵循社会性目标而非经济性目标，从而在一定时期内具有纯公共产品的特征而无法商业运营。另一方面，虽然公用事业建设运营的不同环节都可以采用公私合作制，但却要视情况做出不同的制度安排。此外，采用公共民营合作制还存在着若干其他条件的限制，如消费者必须可以接受私人部门的加入，对民营伙伴的加入不应存在法规上的限制，所提供的产品和服务可以被简单的度量和定价，以及可以通过收费收回成本(产业可运营)等。由此，在具体项目的安排上，必须具体问题具体分析，量体裁衣。

　　其次，是构建监管体制的问题。由于行业特殊性的存在，政府在一定程度和一定范围内、采取监管形式参与运营，对于公私合作制的正常发展至关重要。在我国，构建行之有效的监管体制，是公私合作制取得成功的关键。监管体制的构建，包括监管主体和监管对象两个方面。前者，包括三方面的要求：一是监管主体必须具备独立性。这既是监管主体的一般组织特征，也是最重要的特征，是监管主体其他特征的基础。独立性特征要求监管主体在结构上要与政府其他部门严格分开，以独立执行监管政策。二是监管权的配置必须协调，即监管主体与其他政府部门及监管机构间是分工协作的关系。三是还应包括对监管主体进行监管的内容。后者，也包括三方面的要求：一是要有利于引入竞争。二是在监管对象的选择中，应充分重视其对专用性非物质资产，如品牌、广告、

商标、声誉等的投资，这也意味着，采用以注重管理经验、技术、市场份额等为代表的潜在经营能力来塑造监管对象。三是要有完善的信息获取和传递机制，以确保信誉机制的有效。为此，可以采取股权监管(公共部门持有监管对象部分股权)和程序监管(如听证制)等方式。

　　再次，是切实体现消费者主权，实现政府、消费者、生产者三方均衡的问题。公私合作制的本质，就是实现以公共部门为代表的消费者利益集团，与私人部门为代表的生产者利益集团的结构均衡。但由于一直采用国有垄断的传统运营体制，信息的不对称性使消费者与生产者的谈判中处于绝对弱势的地位。同时，出于自身因素的考虑(如为了引进投资减轻财政包袱)，政府还有主动弱化对生产者约束的倾向。因此，在公共民营合作制的制度安排中，必须强调增强消费者权利的设计，增强对公共服务的责任，惟有此，才能切实保障消费者利益得到体现，真正实现生产与资源配置效率的最优，即社会福利的最大化。

　　综上所述，在众多国家的实践中，公私合作制已被证明是行之有效的公用事业制度安排形式。在我国，公用事业中公私合作制的探索也日渐展开，各地不断涌现出创新案例，为公私合作制增添了中国特色的新鲜经验，正更新着公私合作制历史。

　　(作者为中银国际首席经济学家)