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董少广
社会保障是一种收入再分配，在计划经济时期，我国实行的是“低工资，高就业”，保障内容广泛，免费住房、医疗，保障资金由财政开支，所有制不同，城乡不同，待遇也不同。近年来改革的力度不断加大，但如何处理收入与分配体制改革中效率和公平的协调，社会保障体系的建制理念仍未能找到比较完善和准确的定位。
一、当前我国社会保障存在的实际问题
1、就业压力的挑战：一方面是中国巨大的人口规模和巨大的劳动力供给，另一方面在经济快速发展条件下，就业问题的严峻，除了总量还存在着结构性就业矛盾，下岗职工的再就业率越来越低，大学毕业生大规模的释放，农村1.5亿富余劳动力尚需转移，2004年城镇真实的人口失业率从2003年的10.99%上升到了11.45%，全国参加失业保险人数为10584万人。同时，我国就业格局也发生了明显的变化，非公经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主渠道，传统的以“单位”为主体的社会保障体系、制度和办法已不能适应这种分散化、流动性强的就业格局，一是大部分集体企业下岗职工的养老和医疗保险的个人帐户里并没有积累，需要补缴养老、医疗保险的相关费用，这对于原来收入就较低现在又处于下岗失业状态的失业者来说相当困难。二是目前的社会保障基金主要由企业负担，一些国有企业欠费严重，非国有企业参保不足。同时，我国就业和社会保障制度主要是针对城镇人口设计实施的，近年来，大量农村青壮年进城后，农村老弱人群的基本保障问题更加突出，到2004年末，全国参加失业保险人数为16353万人，医疗保险人数为12404万元，有学者认为，我国失业警戒线是7.03%，9.73%标志着我国社会发展将进入风险期，由于贫富差距的扩大，不同阶层群体间的矛盾和冲突日益凸现，城乡二元结构和社会保障的差异，是我国社会保障体系中最突出的问题之一。
2、目前我国男性公民的退休年龄是60岁，女干部是55岁，女工人是50岁，在此基础上，支付退休后养老金的年限按10年的预期设计，但事实上我国人均寿命已达到72岁，这就造成我国社保基金缴费期短，支付期长，人口老龄化导致企业缴费的人员与退休人员之比，已从上世纪90年代初的10∶1迅速上升到目前的3∶1，最近劳动和社会保障部透露：我国虽然早已确立了社会统筹与个人帐户相结合的模式，但为了保证当期养老金的支付，统筹基金也就是说从现在正在劳动年龄的人那里筹集资金，和个人帐户资金一直混帐运行，统筹部分透支了个人帐户资金，并未形成实际的基金积累，养老保险个人帐户空帐近7200亿元。尤其是在一些困难地区，当期征收的养老保险费和所支付的养老金一直存在着缺口，国家财政每年还要贴补几百个亿才能做到“确保”。我们知道，个人帐户的一个重要特征是其私有性与便携性，设计个人帐户的初衷是把个人缴费的钱积累下来，明确归个人所有，可以依法继承，职工跨地区流动时个人帐户资金随之转移。面对养老责任的后移，目前国家立法机关还未制定过一部社会保障的专门法律，如果养老、医疗、失业保险等进一步加大企业和在职职工的负担，收入预期的减少而支出预期的增加，会直接影响企业投资和居民消费，不利于社会生产力的发展。没有健全的社保制度又将难以解决发展进程中的失业、贫困等诸多社会问题，不利于维护社会稳定。
3、日本在65岁以上老年人口比例达到7%、10%和14%的1970年、1985和1996年的人均GDP分别为1967、11335和38555美圆。而我国2000年65岁以上的老年人口比例达到7%时，人均GDP只有850美圆。在老龄化方面，西方国家是“先富后老”，中国则是典型的“未富先老”的国家，工业化还没有完成，老龄化就提前到来，而且规模大，速度快。2004年末，我国60岁以上的老人在总人口中的比例为11%，到2040年这一比例将上升到28%，人口总数将达到3.97亿，超过法国、德国、意大利、日本和英国目前人口总和，人口总量在本世纪30年代中期也将达到峰值14.6亿。同时人口总量由于出生率的下降以及人口流动未来将出现人口学家称之为“4-3-1”的问题，即在许多家庭，预计一个孩子将瞻仰两位老年父母和四位祖父母，负担相当沉重。2005年1月6日，我国人口突破了13亿，计划生育政策使这一数字推后了4年但很少有人注意到这样一个现实据华盛顿战略与国际研究中心预测到2015年中国的平均年龄将是44岁这一方面进一步加剧人口结构老龄化的趋势，和社会保障以及家庭抚养的负担；而放松人口控制，使庞大的人口增长绝对数出现反弹，将增加失业风险和社会负担。同样，如果延长退休时间，也意味着更多的就业机会不能释放给社会，不能充分就业的人口同样会与老年人口“争夺”有限的社会保障资源，解决失业问题和解决养老问题，形成了一种内在钳制关系。
二、完善我国社会保障制度的几点思考
1、任何一项制度或政策的出台都是对特定社会关系的调整和规范，这些社会关系中的核心内容就是权力与义务的关系。古今中外的大量事例表明，严重的社会不公，明显的两极分化，整个社会就处于无序的状态，近而危及的经济发展。因此，政府有责任为收入机会均等化创造必要而充分的条件，促进财富公平分配。首先要尽快建立起最低养老金制度，尤其是加快建立农村剩余劳动力有效流动和转移的新型制度框架，为每一个进城务工的人员建立社会保障帐户，并且帐户资金可以转移。下决心把土地承包权永久地固定给广大农民，使农民的土地承包权成为一种包含使用权、转让权、继承权和抵押权的土地财产权。考虑到我国农村经济社会发展落后于城镇的现状和财政支付能力的有限，笔者认为，当前可以先在长三角、珠三角等发达地区进行试点，总结经验，逐步创建社保与商保相结合的农村养老医疗保险制度，坚持“养老以个人帐户为主，医疗以统筹为主”的原则，在资金管理方面，则采取商业保险模式，提高运作效率。社会公平是社会和谐的基石，没有农村的小康就没有全国人民的小康没有中国农村的社会保障也就谈不上完善的中国社会保障体系，更不利于建立和谐、健康的全面小康社会。
2、去年底，经中国保监会批准，中国平安养老保险公司的成立，体现了我国保险业逐步走向专业化、精细化的发展趋势。因此，我们必须要正确处理好中央与地方，企业与个人之间的权力与责任，调整财政支出结构，控制不合理支出，通过补充保险和商业保险，改变社会保障的固有形态，促进社会保障走出单一的财政范畴，逐步形成政府、企业、个人共同负担养老责任的局面。建议设立一个或数个全国性或地区性的社会统筹资金管理机构，逐步建立健全养老保险基金投资监管体系，这就需要我们根据中国的现实国情并借鉴国际经验，在我国资本市场尚不发达的情况下，加快中央公积金制的投资策略研究，积极探索具有中国特色的企业年金制度建构模式，通过多渠道如国家的某些重点建设项目，发行品种不断创新的福利彩票，或国家社会保障长期国债并免征所得税，建立逐步适应市场机制和多元化的养老保险投资组合。今后地方采取任何形式减持国有资产所取得的收入，必须拿出一部分用于弥补个人帐户的历史欠帐，实施统筹基金和个人基金的分别管理，务求取得实效。
3、就业是民生之本，也是社保之源，对于一个劳动者来说，就业是他的最大保障。从1990年到2004年，我国第二产业和工业增加值年均分别增长了12.65%、12.97%，但劳动就业年均增长只有1.44%，就业增长大大落后于经济增长。因此，我们必须把发展劳动密集型产业与发展资金密集型产业相结合，大力扶持和发展投资少，就业门槛低、就业含量高的劳动密集型产业和中小企业，鼓励失业职工组织起来就业和自谋职业，对那些促进就业很小的项目，要严格控制土地，税收、金融等优惠政策。同时，通过科学合理地界定灵活就业的人员范围，积极稳妥地制定与养老保险目标模式整体衔接的制度框架，动用社会资源来建立社会保障和社会安全网。我国现行的失业保险制度偏重于失业人员的生活救济，美国将失业救济金中的60-70%用于再就业培训的做法很值得我们借鉴。另一方面，大力发展教育事业，尤其是对农村义务教育的投入必须有所突破，保证低收入阶层的子女能够接受高等教育，提升我国人力资源的素质，是使中国从人口大国转变为人力资源强国的关键途径，也是解决就业问题的根本之策。要完善以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，社会保障待遇必须要体现劳动者劳动贡献的大小，过分强调公平就会失去效率，整个社会就会失去创造力。
4、在我国人口老龄化的压力下，可将现有退休年龄调整改革方案提高5岁。其次，通过具有法律强制性的税收形式以代替现行的缴费方式，开征社会保障税是国际上筹集社会保障资金的通常做法。在发达市场经济国家的公共财政体系中，社保和福利支出占财政支出的比重高达30%--50%，而我国包括“抚恤和社会福利救济费”、“社会保障补助支出”、“中央社会保障专用基金”三方面的支出，截止2004年末，我国这一指标依然未能达到最低的15%。当前，关注贫困人口和帮助贫困人口，不仅仅是为了解决社会公平和维护社会稳定，而且还是扩大内需刺激消费的需要。有统计表明，近5年来，城镇高收入群体每增加一个单位的收入，用于不消费的份额从18.7%上升到359%，而低收入人群每增加一个单位的收入，用于不消费的份额从12%下降到5%，显然，帮助贫困人口，有利于拉动内需，扩大社会消费总量。因此，国家必须加大社会保障的投入，健全社会保障的预算体系，建立和不断完善社会保障支出的合理增长机制，保障在十一五期间持续上升到25%左右。最后是立足国情，借鉴国外，加快我国社会保障立法的速度，完善社会保障法体系，把“让更多的人享有保障”作为促进社会保障发展的目标，强化社会保障的社会化管理，健全社会保障基金的监督机制。
(作者单位：中国银行安徽淮北分行）
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