丁元竹：建立和完善社会发展资源管理体制

http://finance.sina.com.cn 2005年09月02日 09:36 中国经济时报

　　丁元竹

　　一、重视社会资源管理在社会管理中的作用

　　社会发展离不开社会发展资源的支撑。社会发展资源只有资本化和社会化，才能使每个社会成员各尽其所。长时期以来，我国重经济发展，轻社会发展，社会发展资金、重要

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社会资源供给不足，社会问题突出、社会矛盾严重，已经成为影响我国和谐发展的重要因素。在构建社会主义和谐社会过程中，要把动员和管理社会发展资源问题放在重要位置。举全社会发展资源来构建社会主义和谐社会，是把构建和谐社会工作落到实处的基础性工作，对此，我们在认识上需要有提高在理论上需要有深入研究。换句话说，推动社会全面进步必须有大量社会资源的投入，这是把社会发展扎扎实实推向前进的重要保障。

　　就目前来看，在物质方面上，社会发展资源应当包括三类，一类是政府的资金投入，主要是公共财政在社会发展领域的支出；二是社会对于社会发展的投入，包括社会各界对于社会事业的财物捐赠、时间捐赠和知识捐赠，随着

信息化程度的进一步提高，知识的价值越来越得到人们的认同，成为不可或缺的资源；三是企业对于社会发展所承担的责任——对于所在社区的责任、对于消费者的社会责任、对于环境的社会责任以及企业本身对社会的捐赠。社会发展资源的产出，就是人民生活水平的不断提高、科技教育的持续发展、社会保障的不断完善、社会安定有序秩序等，此外，还包括消除贫困，建立社会安全网。从制度方面上，社会发展资源包括政府制定的有关社会发展的法律、法规、发展规划、社会设施和服务标准，等等；企业与政府和社会在社会发展领域中形成伙伴战略；社会组织的自律与他律，等等。这些制度性投入的产出是社会结构完善，社会公平与公正。社会发展资源的产出包括两个方面，各类社会事业的发展水平的提高和社会结构的逐步完善。

　　过去相当长一个时期内，我国经济社会之所以出现像中央领导同志多次讲到的不协调发展，或者说是，“一条腿长，一条腿短”问题，原因有二，其一是社会发展资源投入不足，其二是社会发展资源配置不合理。社会发展资源投入不足是一个社会资源配置数量问题；社会发展资源分配不公平则是一个体制问题。社会资源投入不足一方面是由于对于社会发展的性质认识不清晰，在经济快速发展过程中，没有能够使经济发展成果及时转化为社会发展资源，另一方面，由于缺乏对社会发展资源的全面认识，没有建立起有效动员社会发展资源的机制；社会发展资源配置不合理则是在发展过程中忽视体制的力量，没有处理好效益与公平的关系，没有把制度因素也作为一种发展动力。国际经验表明，相对公平的发展是发展的内在动力。

　　二、通过完善分配体制，动员社会各方资源

　　社会发展资源基本来源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活动。目前我国正在形成三个层次的财富分配体制和社会的广泛参与。收入分配改革应当成为新时期建立完善社会主义市场经济体制最基本的内容之一。一方面它有利于经济持续健康发展，另一方面它有利于社会发展。

　　第一层次分配以市场分配、劳动所取得报酬为主，目的是提高效率。党的十六大确立了“劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配”的原则。未来一个时期，随着分配制度改革的深化，资本、技术、管理等要素将更广泛和大量地进入分配领域，一方面会更大调动劳动者参与经济发展的积极性，另一方面我国居民收入分配的差距总体上还会进一步扩大，由此会带来一系列新的矛盾和新的问题。采取措施保证改革的公正性，扩大改革的受益面。加快收入分配体制改革应当成为今后一个时期改革重点。

　　第二层次分配是以国家财政税收及其再分配为主，实施国家的社会福利和社会保障，目的是促进社会公平，也就是我们通常所说的建立和完善公共财政。当前，我们完善社会公共服务管理任务之一就是要完善公共财政，也就是在社会发展领域，公共财政支出必须以保证社会公平与公正为目标。从总体上说，公共支出必须在保证政府机构正常运行的前提下，对市场失灵情况下的各类社会发展提供必要的财力支持；对各类公益性或非营利性项目提供必要的财政援助。

　　第三层次分配是社会慈善活动。一方面，慈善在其含义上具有其法律意义，但又不仅仅局限于达到免税之目的，另一方面，慈善包含对贫穷、处于困境和劣势状态人群的救济，促进教育科学技术发展，建设公共建筑、纪念建筑物，出版著作，减轻政府负担。通过一定组织的设计实现上述任何一个促进社会福利目标的行为，都可以视为慈善活动。另外，慈善活动还包括通过一定手段减轻邻里之间的紧张，消除不公正和歧视，保护人们的基本权利，预防社区损害和青少年犯罪，等等。

　　三、采取各种措施，合理配置社会发展资源

　　(一)完善公共财政体制，加大对社会发展的公共财政投入

　　当前，我们谈完善社会管理体制，一方面就是要完善公共财政，另一方面就是要加大对社会发展的公共财政投入。各级人民政府社会公共服务财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按接受社会公共服务人数平均的费用逐步增长。政府的社会公共服务财政支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。

　　按照社会发展的内容来合理划分各级人民政府的支出责任和范围，中央政府直接负责的全国性社会公共物品；省市自治区人民政府承担的兼有全国性和地方性社会公共物品特征的事项如跨省区大型基础设施　，并按具体项目与中央政府确定分担的比例；地方政府负有直接或间接责任，但由地方政府负责提供更为高效的事项如基础教育、计划生育、公共卫生等　，主要应由中央财政通过转移支付把相应的财力提供给地方来完成；其他属于地方内部的地方性公共产品和服务，则由地方财政负责。在社会发展领域，实行谁出资，谁管理。

　　地方政府用于社会发展财力的多少，在很大程度上取决于集权与分权的关系。集权和分权各有优点和缺点，关键是要处理好集权与分权的均衡关系，因时因事进行适当调整。根据我们当前社会发展领域的特点，在财政上，地方快于中央财政，建立基本社会服务由完全政府负责，其他由社会负责，建立义务教育、社区建设等以中央政府指导，地方政府为主的体制。

　　从以往的经验看，经济发展较快的时期通常都是较为强调分权的时期，经济发展较快的地区通常也是市场化程度更高的地区。因此可以考虑：

　　1、适当降低中央财政占全国财政的比重。确定比重的原则是：既可以保证中央政府的调控能力，又可充分发挥地方政府的积极性，促进地方社会事业发展，地方增加的财力主要用于解决基层财政的困难。

　　2、改革和完善地方财政管理体制，增强基层财力和活力。

　　3、建立和健全科学、规范的财政转移支付制度体系。特别是加大对困难地区的转移支付，通过规范而科学的办法来提高地方的支付水平和收入能力，依据“标准收入”和“标准支出”的差额确定合理的转移支付，使困难地区有履行基本社会服务的基本财力，为向公共财政过渡创造条件。

　　(二)实施公营和私营部门之间合作伙伴战略

　　公共部门与私人部门合作伙伴(Public Private Partnerships，PPP)是解决公共服务和社会发展中资金短缺，充分利用社会资源解决包括社会事业在内的公共事业发展问题的方案之一，20世纪后期以来，为世界各国中央和地方政府推崇，并广泛应用于各类社会发展项目。

　　公共部门与私营部门合作伙伴是通过公共部门和私营部门的长期合作，包括资金和制度安排，达到相互受益之目的。这个战略的实施在于广泛动员社会资源，减轻政府的财政负担。PPP含义甚广，方法诸多。它在不同国家有不同的体现，主要包括私人资金介入公营事业(包括基础设施)和公益事业；把私人部门制度安排引入国营部门经营机制，提高国有部门的效率；政府通过市场购买服务；私人捐赠；公共基金；以及其他广泛的合作伙伴安排-政府资产私营化，等等。

　　目前，公共部门与私人部门合作伙伴战略在世界各国被用于的领域包括：公共服务(包括社会服务)、社区建设(包括低收入阶层的住宅建设)、科学研究、教育扩张、可持续发展、公益事业等领域。公共部门与私营部门合作伙伴的合作领域包括资金、项目设计、项目建设过程、项目运作和管理。在合作过程中，政府、私营部门公共承担风险、投资、责任和回报，双方优势互补。2001年，日本政府在医疗卫生、福利和儿童照顾、劳动、教育、环境和城市改造等15个领域对公共部门和私人部门合作伙伴领域开放。在某种程度上说，日本经济的复苏也得力于这种合作伙伴战略。

　　协调经济部门和社会部门的关系一直是政府的基本责任和功能。这个基本责任和功能通过不同的方式体现出来。建立公共部门与私人部门的合作伙伴关系需要参与方的严肃承诺，和参与方严格界定合作模式。为了推动公共部门与私人部门的合作伙伴关系，政府需要对合作的内容、类型、合作条件、资金的使用等进行规范，并给予必要的优惠政策(包括免税政策)支持和建立必要的制度框架。确保合作项目的顺利执行，确保项目的实施的效果，满足需要者的需求。在这个领域要确立政府不与民争利，凡是公共部门和私人部门能够做的，政府不介入。要明确政府和私营部门的角色和责任。当然，一般来说，公共部门与私人部门的合作伙伴的实施通常要通过政府、企业和非营利组织的合作来完成。政府通常提供法律和法规支持，私人部门提供资金，非营利部门提供服务。当然，在不同项目上，或不同国家，情况是不一样的。

　　(三)提高慈善事业的管理水平

　　首先，要树立大慈善的理念，在中国现阶段，慈善事业不仅仅是社会救助的重要组成部分，也是公益事业的重要组成部分。当前中国社会发展主体的多元化和社会需求主体的多元化需要多元化的社会投入机制，需要不同层次的慈善事业。

　　其次，要提高我国慈善事业的管理水平。近年来，我国一些基金会出于加强社会公信力等目的，邀请社会调查机构对自己实施的公益项目进行第三方评估。这无疑是一个进步。但是如何处理好委托方不带有倾向性，是第三方评估保持公正、客观的关键。另外，如何提高评估机构的技术水平，实现评估机构的专业化也是一个很关键的问题。项目评估在国际上广泛地应用于社会政策和公共项目领域，是一套比较成熟的方法和技术，综合运用定量的统计分析和社会实验的思想，对于项目的过程、结果等进行较为科学的评价。

　　再次，慈善事业的管理需要慈善精神和志愿精神。在慈善组织治理一般是指理事会成员和执行官发挥关键作用的行动领域。它与目标、基本的组织活动、决策、参与者以及环境有关。治理者们负责组织的整个方向。治理不可避免地包括大量责任和判断。从法律的角度来看治理者对组织负责他们负责组织干什么怎样干和怎样干好。他们还负责保证组织依法履行自己的义务。尽管治理者负有如此重要的职责但是通常他们是以志愿者身份参与非营利组织的治理理事会成员只是一份兼职工作。就慈善组织来说，它的治理更体现出志愿精神的价值。

　　第四、应逐步形成捐款机构和项目执行机构的独立运作机制。从国际上看，慈善组织逐步形成公共募款机构和执行机构、支持型机构和项目管理机构这样的职能分工，这将有利于基金的筹集和管理，保证慈善事业延专业化方向发展。

　　第五、正确理解企业赞助。企业赞助的实质是企业的慈善公益行为。一般来说，企业参与社会公益事业时会冠以企业的名字，这是资助或者赞助的特征之一，和投资完全不同。资助或赞助是不求回报的，是公益行为，而投资则要求得到回报，是营利行为。在慈善活动中，企业应该得到免税，而在投资中，企业是不能免税的。创造一个使企业积极参与慈善公益的制度环境和社会环境是非常重要的。

　　(四)不断提高社会资源管理能力

　　完善社会管理体制，还要提高社会管理队伍素质，努力使各级各类社会管理部门提高依法行政、参与

宏观调控的能力，和沟通协调、动员社会资源的能力。要进一步完善各项配套法规，加强规范管理，严格实施各类资源规划，特别是公共财政利用总体规划，统筹安排资源的使用，保障经济社会协调发展。

　　针对当前我国社会发展资源管理领域中存在的问题，要对社会管理队伍进行必要的培训，提高他们对于公共财政、慈善公益以及公共部门和私人部门战略合作关系等方面的理解和认识，提高他们在新形势下驾驭社会资源，动员社会资源的能力和技巧。

　　要不断改进社会管理，提高社会管理效率，加快社会发展资源信息化，加快推进重要社会发展资源的调查、评价，更好地为政府提供社会资源管理服务。建立与社会主义市场经济相适应的社会资源配置的机制，发挥政府、市场和社会的作用，推进公共财政、慈善事业、公共部门和私营部门之间的战略伙伴关系，要求我们积极探索，推进体制创新，建立和完善社会资源管理长效机制，发挥财政、社会捐助等各类社会发展资源规划、计划对社会资源配置的统筹协调作用。还要进一步深化社会资源管理其它领域的改革，推进税收体制改革，继续推行诚信制度，推进公共支出审批制度改革、慈善事业透明管理制度、重大事项决策会审制度、公众听证制度、社会资源利用动态监察制度、社会发展资源保护责任制和责任追究制。

　　(作者单位：

国家发改委宏观经济研究院）

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